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英国人口管理实践及对我国启示

发稿时间:2012-01-09 00:00:00   来源:学习时报   作者:国家人口计生委课题组

  当前,我国正处于工业化的中后期,人口管理模式尚未定型。英国是世界上最早实现工业化的国家,人口管理模式日臻完善。纵览英国人口管理体制变革的实践探索和是非得失,我们可以得到一些十分有益的启示和借鉴。

  英国人口管理体制的历史演进

  从农业社会到工业社会转型发展的历史时期,随着工业化的深入推进和社会保障的建立健全,英国人口管理经历了从“管控型”到“服务型”的嬗变。这一历史进程,大致可以分为以下几个阶段。

  第一阶段:从圈地运动到工业革命前夕,限制人口流动。15世纪末,地理大发现后,英国贵族为了获得更大的收益,掀起大规模的圈地运动,导致农业生产资料与劳动者相分离,资本主义特征的大农场和工场手工业迅速发展。失地农民被迫离开家园,以流民的形式进入城市谋求生计,由于城市部门还不能提供大量就业机会,贫困、失业现象急剧增加,社会动荡不安。为维持经济社会秩序,英国政府恩威并施,一方面开展了有限的救济,另一方面出台了一系列严厉的惩罚和镇压措施。1563年,议会制定《手工业法》,规定12—60岁的人都必须工作,治安法官可以命令任何人在农忙季节干农活,工人的迁徙权受到严格限制,任何人都不得在没有书面许可的情况下离开其住地,否则将受到逮捕和遣送。1601年,颁布了《伊丽莎白济贫法》,史称“旧济贫法”,这是国家通过立法形式介入社会保障事务的一个重要里程碑。该法是一个比较全面的济贫法案,将原来分散化、应急性的济贫事务转化为国家的一项基本职能,确定了地方责任、定居和遣送、家庭主要责任三项原则,规定:各个教区(地方政府)应向居民征收济贫税,为本地没有劳动能力的贫民发放救济;对于外来流浪人员则一律予以遣送;家庭对扶助贫困的子孙或长辈承担主要义务。1662年的《定居法》授权治安法官可以遣送任何在40天内到达本地而又需要或在将来可能需要救济的人,这加剧了对穷人迁徙自由的限制。

  第二阶段:工业革命时期,逐步放宽对人口流动的限制。社会生产力巨大发展,经济效率持续改善,产业结构剧烈变化,劳动分工和专业化拓宽了就业空间,开始了现代意义上的农村剩余劳动力向非农产业的转移,英国一跃成为“世界工厂”。在此过程中,英国不断消除限制人口流动的制度障碍。1795年颁布《贫民迁移法》,放宽了人口流动限制,允许居民在规定的教区内迁移;1834年修改《定居法》,使居民在原定居地之外获得居住权更加容易;1846年修改《贫民迁移法》,禁止对在某一教区居住5年以上者遣返原籍,自此使限制农村劳动力进城定居的政策名存实亡。据统计,1688年英国劳动人口中有75%从事农业,1801年、1841年分别下降到36%和26%。农村劳动力转移以兼业化、季节性就业、就地就近转移为主。由于人口总量增长较快,农业人口的绝对规模继续增加。

  这一时期,对济贫实施了全国统一管理。为削减救济开支,1834年通过《济贫法修正案》(又称“新济贫法”),第一次全面以社会政策的方式规定接受救济的人应给予一种比独立的劳动者低的生活标准,这成为以后福利政策的基本思想;确立院内救济原则,在全国兴建济贫院,要接受救济的人必须经过严格审查,只有真正的赤贫之人才能进入;建立完善的济贫管理体系,中央成立济贫法部;以院内救济为主,也允许少量的院外救济,这些人往往是寡妇、暂时性残疾的人、老年人等。鉴于济贫院的生存条件极其恶劣,政府在19世纪末20世纪初进行了改革,改善济贫院的环境。

  第三阶段:从19世纪后期到第二次世界大战,农村劳动力市民化。经济社会变革中,产生了严重的城市贫民问题,1889—1901年,伦敦居民中有30%生活在贫困线以下,远低于技术工人的平均收入。贫困问题在威胁治安、卫生与道德的同时,还严重影响了人口素质,不仅文盲率很高,而且身体素质也很差。1899—1902年英布战争过程中,英国急征44万大军开赴南非作战,而应征入伍的人中,只有2/5身体合格。虽然英国最终“惨胜”,但英国官方已经看到,如果不立即改善国内贫民的生存状况,大英帝国很快就将无兵可用。在这种情况下,英国政府逐步把社会事务纳入法制化轨道,尽可能照顾更多的社会成员、顾及更多的社会需求,初步建成现代社会保障制度框架,提供更多的公共服务。1906年,英国自由党在工会和工党的支持下战胜保守党上台执政,开始进行全面的社会改革。首先,使用立法手段统一原来分散的社会保障制度,建立社会保险体系。1908年通过了《养老金法》,规定国家为年满70岁、年收入低于21英镑的老年人提供每周5先令的养老金;1909年通过《劳工介绍法》,建立劳工职业介绍所;1911年颁布了第一个全国性的和强制性的失业保险法,但保险范围仅限于建筑、造船、铸铁等7个就业状况不佳的行业。其次,开始建立社会福利制度。1906年颁布《教育法》,规定学校应为贫困家庭儿童提供免费膳食;1908年的《儿童法》强调在全社会禁止虐待儿童和少年;在卫生保健方面,规定所有工资收入者都应参加医疗保险,在指定医院免费就医。在改革的过程中,自由党政府以增加烟、酒、汽车、汽油税收的办法来获得所需要的资金,以国家财政来保证社会保障制度的建立与实行。

  第四阶段:第二次世界大战以后至今,城乡一体化发展。在后工业化时期,英国政府在人口管理方面的核心工作是建立完善社会保障体系。在《贝弗里奇报告》的建议下,1946年颁布《国民保险法》和《国民医疗保健法》,1948年颁布《国民救济法》,三个法律的实行标志着英国建成福利国家,保险覆盖面遍及全体公民,保险项目达到“从摇篮到坟墓”的水平。从机制上看,二战前分散的社会保障项目主要立足于防止少数社会成员因贫困而陷入绝境,而战后社会保障制度则立足于为全体社会成员提供普遍的生活保障,为现代集约化社会大生产的劳动力再生产提供保障。这就是说,英国的社会保障制度已经成为其经济体制的组成部分,从而完成了质的转变。与此同时,政府对经济生活进行广泛的干预,实行充分就业政策、全面健康服务等配套政策,将公民全面的福利与国家的制度安排紧密结合起来。上世纪70年代以后,英国的社会保障制度面临日益严重的财政危机。80年代,以撒切尔夫人为首的保守党政府推出了一些改革措施,1997年工党执政后,继续对英国的社会保障制度进行调整,但均未超出制度微调的范围。这一时期,农村劳动力稳定转移,大、中、小城市趋于协调,城乡生产率差距缩小,实现了城乡经济社会关系的再造,城镇化水平稳定在80%左右。

  对我国人口管理的启示

  尽管政治体制、文化传统明显不同,但是,我国现阶段的许多人口问题在英国发展过程中都不同程度地出现过,英国人口管理的实践可以给我们多方面的启迪。

  (一)强化服务型人口管理理念。人口是全部经济社会的主体,从这个意义上讲,英国工业化和现代化的发展史也是一部人口管理从管控到服务的转型史。英国的实践充分证明,政府的权威不是来自其强制力,政府只有从人民的根本利益和现实需求出发,努力为公众提供优质、高效的公共服务,才能获得合法性和正当性。在我国,党中央作出了“建设服务型政府”的战略部署,各级政府都很明确转变执政理念和创新执政方式的重要性,但“管控型”的思维方式还没有根本改变。随着市场机制的健全和人们民主法制意识的增强,新型人口管理需要从“以管为本”转变为“以人为本”,从“国家权力本位”转变为“社会权力本位”,从“政府为中心”转变为“以公民为中心”;从自上而下单向的管控转变为以政府为主导的协商对话和共同治理;从以行政手段为主转变为以法律手段和经济手段为主、行政手段为辅;从封闭式管理转变为公开透明管理;从注重经济增长转变为经济社会协调发展,将人口管理回归到服从服务于促进全体社会成员的自由而全面的发展这一根本目的,使人人都能体面地、有尊严地生活。

  (二)在提供公共服务中实现人口管理。《贝弗里奇报告》可以说是英国几百年社会实践和福利思想的结晶,发布已近70年,其提出的社会保障制度建设的三条基本原则仍有很强的现实意义。其中,依据“普遍和全面原则”,建立覆盖全体社会成员的基本公共服务体系,既是增进民众福利的有力保障,也是实施人口管理的重要基础。即便是在管制色彩比较浓厚的治安管理领域,英国政府也推出了“睦邻警察服务”等系列改革措施,将社区警察职能定位为服务主体,建立积极合作的警民关系,通过服务实现社区管理、预防犯罪等目的。当前,我国一些地方仍沿用计划经济时期管控取向的办法来从事人口管理,不仅影响了经济效率和社会活力,而且容易导致政府管理服务效率降低和社会矛盾激化。加强和创新人口管理,当务之急是要根据我国经济社会发展现状及未来趋势,着眼于满足人民群众生存和发展的基本需要,科学合理地制定人口管理的总体规划,合理确定基本公共服务的范围、内容、标准、规则及职责分工等,有计划、有重点、分步骤地推进基本公共服务均等化,从而实现人口出生、成长、老化、死亡以及涵盖教育、就业、医疗卫生、社会保障、计划生育等全过程多层面的有效管理。

  (三)突出解决流动人口的社会融入问题。英国历史上农村劳动力转移的进程与工业化、城市化大体同步,工业化的快速发展期也是人口流动的高峰期,工业化中后期也是流动人口社会融合时期。我国已进入工业化中后期,但城市化发展较为滞后,2010年非农产值占GDP的比例近90%,城市化率接近50%,流动人口达2.2亿人,今后还将有2亿左右人口需要从农村转移出来。我们更应该汲取英国等先行国家的经验教训,更加重视流动人口服务管理,清理废止各种带有歧视性的政策规定,从户籍制度改革、教育培训、扩大就业、权益保护等方面入手,促进流动人口的社会融入。

  (四)公共服务部门是实施人口管理的职能主体。英国在工业革命以前人口管理以“管控”为主,主要执行者是地方治安法官;而在此后“服务”为主的时期,执行部门主要放在社会福利保障部门。随着济贫事务的日益繁重和涉及资金的不断增加,1871年英国决定在地方政府中建立济贫委员会参与管理工作;自由党改革之后,社会保险事务由地方政府、劳工部、保健部、关税与消费税管理委员会等机构分头管理;1943年,建立“援助委员会”,统一管理原来分散在各个机构的退休年金和附加年金事务。1944年在援助委员会的基础上建立了“国民保险部”,对社会保险项目实行统一设计、统一管理;1966年,建立“社会保障部”,实现了社会保障制度的统一管理;1968年,社会保障部和保健部合并,成立“保健与社会保障部”,1988年,两部再次分离;2001年,社会保障部将原属“教育与就业部”的就业工作整合过来,成立了“工作与年金部”。对中国而言,在依法保障公民身份平等和迁徙自由的社会条件下,人口管理应建立在公共服务基础之上,与此相应,由公共服务部门主要承担人口管理职责,通过人口服务实施人口管理,应该成为新时期人口管理的常态。

  (五)实施以公民身份号码为标识的实有人口信息管理。社会保险号是英国人口管理的基本工具,每个公民通过自动获得或主动申请,就拥有一个具备唯一性、不可变更、不可转借等特点的社会保险号。在其工资条、税单、保险单上,都要注明社会保险号。当事人在改名、迁居、结婚、离婚、丧偶时,有责任致电社保帮助热线或者上网,进行信息变更。近些年,英国大力推进电子政务建设,依托社会保险号,推行对公民的“一站式”服务。在我国,建立了居民身份证制度,公民身份号码具有与英国社会保险号相类似的特点。应强化公民身份号码作为居民唯一标识的功能,建立统一共享、动态更新的国家人口信息资源体系,不断提高人口管理和公共服务水平。