持续的人口减少导致生产力低下，地域经济基础也到了崩溃的边缘。为了把小城镇培育成周边农渔村的中心据点，增加居民收入、最终实现地域均衡发展，“小城镇培育事业”得以实施

　　目前，聚集韩国首都首尔地区的人口占了全国总人口的90%左右。过快、过密的城市化同时也导致了韩国社会、经济、环境等诸多方面的问题：超短时间、超高密度的大城市人口集中带来了诸多“城市问题”，如杀人、抢劫、强奸等刑事犯罪严重;城市基础设施的建设远远满足不了实际需要，地价和房价的暴涨和居住环境的恶劣，交通的拥堵，城市开发引起的环境污染等问题使大城市变得不堪重负;农村空心化、城乡发展差距扩大化和区域发展不平衡等问题也随之出现。这些问题深刻影响着韩国社会。历届韩国政府也都认识到治愈城市化后遗症的重要性，积极探索各种方案，采取种种措施欲解决这些问题。

　　持续四十年的小城镇培育事业

　　韩国政府自1972年开始了“国土培育”事业，包括“国道边培育”、“城镇培育”、“旅游景点培育”等内容。其中“城镇培育”项目在1976年独立发展成为“小城镇培育事业”，原因是持续的人口减少导致生产力的低下，地域经济基础也到了崩溃的边缘。为了把小城镇培育成周边农渔村的中心据点，增加居民收入、提高福利，实现地域的均衡发展，“小城镇培育事业”得以实施。1978年，韩国行政自治部在此基础上依次实施了小城镇职能化事业(1978—1982年)和地方定住生活圈规划试验事业(1982—2011年)。为了使小城镇真正成为周边农渔村地区的经济、社会、文化、行政的中心，1990年开始韩国政府将该项事业更名为“小城镇开发事业”。

　　到了2001年，以《地方小城镇培育支援法》的颁布为契机，韩国的小城镇开发事业步入了法律化、制度化的轨道，并正式成为政府综合规划的一项内容。《地方小城镇培育支援法》颁布实施后的第二年，韩国政府根据此前发展小城镇的经验与教训制定了“小城镇培育十年促进计划”，主要包括建设地方特色化、发展地方旅游产业、流通手段的现代化、基础设施的建设等。截止2010年，194个地方小城镇中有100个小城镇已提交自己的培育方案，“小城镇培育十年促进计划”的实施使韩国的小城镇走向因地制宜的特色发展道路。

　　他山之石：综合规划是前提，市场机制是必须，立法是保障

　　透过韩国小城镇发展政策，可以总结出一些对我国当下新型城镇化有借鉴的经验。首先，政府部门能否制定可持续的、综合的规划是科学发展城镇化的前提。上世纪六十年代，面对经济开发过程中出现的一系列问题，韩国政府虽然制定了包括限制首都圈发展等相关政策，但总的说来这一时期的韩国政府只有经济开发计划，并没有长期的、综合性的国土开发计划，与城镇建设相关的各种制度仅仅被看作经济开发计划的辅助手段。与当时高涨的国土开发热情相比，国土规划所需的基础资料极其缺乏，导致无法制定出总体的、综合性的规划。上世纪七十年代后，韩国政府意识到发展小城镇的必要性，采取了前文所述的一些措施，与城市规划相关的法律制度也陆续出台，但大都因为政策的综合性差，没有持续的部门间的合作与协调，而导致小城镇开发未能达到预期目标。可见，想要真正发挥小城镇的作用，就必需要在当地居民、专家、地方政府共同参与的基础上，制定出基于小城镇现状的内容具体、可行性强的规划。

　　其次，各级政府部门的财政支持力度和能否有效利用各种资金建设小城镇是新型城镇化的必要条件。在上世纪末30年，韩国政府虽然持续支援小城镇的发展，但是其投资规模有限，很多原先纳入培育计划的小城镇或者因为没能得到资金支持，或者因为支持规模不大最终没能实现根本性的转变。进入本世纪后，为改善投资结构、提高投资力度，韩国行政自治部和国库补助资金管理部门改变了过去小城镇建设由中央政府和地方政府包办，不允许民间参与的做法，引进了政、民共同促进机制。由政府部门承担基础设施的建设，民营部门则承担本区特色产业、旅游设施、学校、医院等的投资建设。这一做法，对我国新型城镇化很有借鉴意义。

　　最后，各种相关法律制度的建设是城镇化事业成功的必备保障。韩国尽管与小城镇发展相关的开发事业很多，但过去由于缺乏必要的立法，小城镇发展事业未能获得法律的保障，往往不能按计划进行或不了了之。而在韩国政府以法律形式明确规定小城镇综合培育计划之后，其发展迅速进入制度化轨道。韩国的经验告诉我们，若没有法律的保障，小城镇发展事业就不会获得成功。

　　(作者为北京第二外国语学院韩国语系主任)