正如美国共和党宣称的那样，它并没有批准民主党奥巴马总统提出的2014财年（从2013年10月1日-2014年9月30日）的联邦政府预算案。在没有预算的情况下，联邦政府自2013年10月1日起，被迫关闭。这意味着美国联邦政府非核心部门雇员在政府和国会就预算问题达成一致之前，将被迫处于不能上班的状态，美国民众也因此不能享受本应由联邦政府提供的服务。堂堂世界第一大经济体和全球最强大国家，居然会陷入中央政府关闭的境地，也算是一件怪事。

　　从制度公权力到党派私权力

　　美国总统领导的政府作为美国行政部门，最为重要的职能之一是负责联邦层面的收钱和花钱。收钱和花钱即为预算。但预算能否通过，是否具有合法性，并不是行政部门自个说了算。依据美国宪法，政府财政预算需要得到国会参众两院批准方能生效。

　　当初缔造美利坚合众国的国父们从他们的经历出发，坚持认为政府是必要的恶，必须要对政府有所制衡。为此，他们在宪法当中对美国政府和美国国会进行了分权，并希望借此对政府行为加以监督和约束。最为重要的监督和约束，无外乎关于用钱与用人这两大权力。在此制度设计下，总统无论是提出政府预算案，还是任用高级官员，都必须得到国会的批准。在预算方面，为了确保国会能顺利通过政府的预算法案，政府通常要提前数月就开始准备预算法案，并和国会通气、协商乃至妥协。

　　从历史上看，参议院没有单独反对过政府预算案的记录，预算案的通过大都卡壳在众议院。所以，当讨论政府停摆的时候，主要是分析国会众议院的投票行为。国会众议院总共有435位具有投票权的众议员。联邦政府预算必须获得超过半数，也就是至少218票的同意才能通过。如何确保至少得到218票，成为政府预算通过的关键。

　　一般情况下，只要总统和国会互相尊重，互有让步，互为妥协，政府预算案在新财年来临之前，经过几轮修改，基本上都会通过。即使有个别议员希望政府预算案的某些条款，比如“重大投资项目的选址”、“军事基地的设立”或“基础设施建设”等，能够对其所在州或者选区有特殊照顾，为达成目的甚至私下或者公开“威胁”对预算的投票，但由于这属于个别行为，联邦政府通过应允或者其他方式的补偿，通常不会影响整体性的最终投票结果。

　　然而，当国内内部出现集团性的反对投票，并且投票反对集团控制着国会众议院的多数席位时，联邦政府的预算法案可能就会命运波折了，甚至会出现政府停摆风险。在当代美国政治体制中，能够出现集团性的反对力量只可能是某一政党。

　　美国目前是两党制，民主党和共和党控制了美国政治。两党制是在美国国内的传统、历史、社会、地理以及宗教等因素的共同作用下几经变迁最终形成的。在两党制下，很可能出现政治分裂的情形：总统来自一党，而国会被另一党所控制。当然，国会被另一党所控制并不是非常严谨的说法。如果细化一些，其实可以分为“国会参众两院均被另一党控制”、“国会参议院被另一党所控制”以及“国会众议院被另一党所控制”等三种情形。无论是哪种情形，政党都会利用其所控制的国会权力，对总统进行合理以及不合理的约束。在第一种情形下，总统会受到国会的全方位制约；在第二种情形下，总统的用人权会较多地受到参院的制约；在第三种情形下，总统的财权会受到众议院的制约。

　　在政治分裂的情况下，国会权力可能和政党利益出现了重叠。党派利益会以国会利益的方式得到表达，在此时，原本用以制衡总统的公权力可能被用来实现党派的私权力。由于有了宪法的保障，原本用于进行权力制衡的制度设计蜕化为政党用以权力斗争的合法平台。国会的权力斗争主要通过议案通过与否的形式加以体现。预算案作为一年一次的重要法案，而且直接关系到行政当局，所以被认为是最佳的政党斗争工具之一。控制国会（某一院）的党派会千方百计利用这一时机，来“修理”另一党控制的政府。

　　美国政府停摆史

　　非共和党如此，民主党亦然。任何一个处于国会控制地位的政党，均有政治理性做出如此选择，并且也确实做出了类似的行为。这是权力定理使然，更何况其符合法律规定。

　　连同本次在内，自1980年以来，美国联邦政府共有12次停摆记录。这12次停摆，有8次发生于里根总统任内，有1次发生在老布什总统任内，2次发生在克林顿总统任内，还有一次，也就是本次，发生在奥巴马总统任内。小布什是30余年来唯一没有遭遇联邦政府停摆的总统。此前的停摆记录少则1-3天，中为5天，长达21日，平均为4.09天。观察包括本次政府停摆的美国国内政治生态，不难发现它们有一个共同点，即均处于政治权力分裂状态。

　　里根属于共和党，连任美国总统。两任总统8年期间，国会参议院主要由共和党控制，而众议院则均被民主党控制。民主党利用国会众议院的多数地位，给里根两届政府带来了巨大的预算麻烦，总共导致政府8次停摆，平均1年一次。不过，就停摆时间而言，里根时期的政府停摆最长3天，影响可控。共和党老布什任内的1990年，民主党控制着国会参众两院，也给老布什政府带来了一次为期5天的政府停摆事件。等到共和党于1994年国会中期选举实现大翻身，全面控制了国会参众两院后，来年就给来自民主党的克林顿总统一个下马威，连续关停联邦政府两次。第一次从1995年11月13日至同月19日，为期5天。仅仅过4个星期的时间，共和党又再次迫使克林顿政府停摆，此次停摆也创下了联邦政府的最长关门纪录——21天。时隔17年，控制国会众议院的共和党再次发狠，坚决不通过民主党奥巴马总统的财政预算案。截至10月13日，政府关门时间已经超过13天，仅凭这一期限，就创造了上世纪80年代以来第二长的联邦政府停摆纪录。

　　一党利用国会众议院的多数位置，给行政当局带来难堪，甚至导致其停摆，总归是由于它们在某一或某些问题上出现了难以弥合的分歧。控制国会的政党作为发难方，希望以预算案的通过作为筹码，换取总统在某些政策议题上的让步。比如，在里根时期，有两次政府停摆事件就是因为里根希望在预算中给部署MX洲际战略导弹提供资金，但民主党极力反对。斗争失控，政府停摆。老布什时期联邦政府的停摆则是由于两党未能就预算赤字削减问题达成一致。克林顿时期联邦政府停摆的原因则在于双方未能就平衡预算问题以及在教育医疗方面的联邦预算金额取得共识。

　　医改案与政府停摆

　　上述停摆案例的原因总归与预算本身有关，但有时预算仅仅是导火索。奥巴马政府停摆即是如此。本次停摆的最直接导火索为奥巴马的医疗改革法案。事实上，奥巴马医改法案同样难以逃离政党斗争的窠臼。

　　奥巴马提出医改方案伊始，共和党即表示出强烈反对。为取得更多的支持，奥巴马在其医改方案中提出了不额外征税、全民享有医保以及不扩大政府赤字三大承诺。在通常情况下，这三大承诺存在内在矛盾。不增加政府赤字、不征税，那么哪里还有钱来提供全民医保呢？奥巴马给出的答案是钱最终要从保险公司的口袋里掏出。民主党倾向于认为，医疗保险公司追逐利润的行为推高了医疗费用，增加了美国民众的经济负担，具有明显的制度不合理性。要通过立法使其减少利润，降低保险费用让医疗保险变得底层民众可负担。

　　对民主党而言，来自于保险公司的政治捐款和竞选资金较少，所以对保险公司动刀没有太大影响。然而，保险行业是共和党的重要“金主”。政治捐款统计表明，1992年到2008年期间的历次国会选举，保险行业给共和党的政治捐款都要大大超过给民主党的政治捐款，此16年间平均捐款分配比例为63%比37%。此外，两党的党派理念也加剧了彼此之间的分歧。全民医保意味着美国政府职能扩大。这是民主党所希望的，却是共和党所排斥的。在共和党看来，市场要比政府重要，“大市场”和“小政府”的搭配才能更好地推动美国前进。政府包办医保，挤压市场力量，有损于美国的国家竞争优势。

　　尽管共和党穷尽一切办法阻挠医改法案通过，但是在2010年，民主党还是凭借其在参众两院的优势地位，与本党同志奥巴马总统配合，惊险地让医改法案过关。在当时的投票中，呈现出极端的政党对立现象。除了极为个别的议员，绝大多数议员的投票以党派划界。这反映了两党的严重冲突。无奈当时民主党天时地利人和，共和党无力回天。不过，这一法案的核心条款没有立即实施，而是预定到2014财年才正式启动。这个时间点为共和党提供了难得机会，也给奥巴马留下了严重后患。果然，到了讨论2014财年的时候，国会政治权力结构已然变化。共和党控制了国会众议院。共和党实际上早已盘算着借助2014财年预算案这一时机，利用自身控制国会众议院的席位优势，争取迫使奥巴马同意该医保法案暂缓实施，甚至谋求终止该法案。奥巴马为捍卫自己作为美国总统的最大可能历史功绩，断然拒绝在该问题上与共和党进行谈判。陷入僵局，只能以政府停摆收场。

　　门可以关，债还需还

　　本来美国联邦政府停摆是其国内之事，而且从以往美国政府停摆的实际影响来看，也主要集中于国内层面，对美国国内政治和经济造成冲击，与外界并无太大干系。外人也仅限于看看热闹，发点评论而已。但是奥巴马政府此次停摆大为不同，除了国内影响之外，还产生了重大的国际影响。这里的国际影响当然不仅是指奥巴马由于政府停摆而缺席APEC会议，同时取消对亚洲四国的访问，更为重要的是美国政府可能面临的债务违约问题。

　　奥巴马政府没有获得新财年的预算恰巧和本月17日左右政府债务上限到顶叠加在了一起。按照美国财政部的估计，美国可动用财政资金如果用于还债，只能够支撑到17日。如果届时美国政府和国会仍未能就预算取得一致，那么美国就没有钱来偿还到期应该要付的国债利息，美国政府就出现了债务违约。2011年曾经发生过的债务危机将会变成现实。假如这种情况真的发生，对美国政府的信用以及美元的国际地位都将是极大的打击，也会给国际金融体系带来巨大的风险。本来外界就对美国金融危机后的经济增长表示担忧，也对美国超过自身GDP的高负债报以怀疑，但不管怎么样，只要美国政府能够按时归还利息，各国债购买者也就对那些可能的经济威胁视而不见，继续主动或者被动地投资美国国债。

　　但众所周知，美国当前的经济运行已经离不开债务，其经济发展也表现出明显的“寅吃卯粮”特征。美国必须靠借发新债来还旧债，并且通过军事、货币以及科技等实力展现出强大形象，维持世界对于美国的信心。但是，一旦真的有一天美国政府出现未能如期还钱的行为，美国的国家信用就会破产，投资者马上就会觉醒，大规模逃离原本看来安全的美国国债投资市场。缺乏了巨量资金的输血，不仅仅是美国政府停摆，而且可能会引发美国霸权关张。

　　奥巴马深知此点，并以此为诉求，强调美国的国际地位，试图劝说国会共和党放行政府预算法案。甚至不惜降低姿态，主动表明只要不导致出现美国政府违约的情况，一切都好谈。这其中当然包括共和党的主要攻击目标，其引以为豪的医保法案。

　　共和党果真会为了让政府有钱偿债而放奥巴马一马吗？这取决于奥巴马与众议院议长博纳的谈判。这是一场拉锯战，考验谈判双方的战略耐心。看谁先坚持不住，做出更大让步。笑到最后的一方，也可能获得更多的利益。双方都有各自策略。不过有一点其实是确定的，这就是美国政府门可以关，但债必须还。否则由于政治斗争游戏玩过火所引发的极严重后果将是美国两党所不能承受的历史罪责。斗归斗，两党还是有基本的政治意识和国家概念。不管分歧多么严重，共和党和民主党在要避免美国违约这一点上也是有共识的。所以，停摆事件可能以先国会特许政府借钱偿债但卡住政府其他开支拨款的权宜之举而部分结束。

　　问题在于，在给定的日益僵化的分权制度、两党熟悉的政治游戏以及不断攀升的联邦债务问题面前，即使美国政府此次能够重新开门，又怎么能够逃脱未来可能的停摆命运呢？

　　（作者系复旦大学美国研究中心副教授)