[关键词]   警察管理体制；事权划分；比较研究

 

　　[中图分类号] D63                             [文献标识码] A

 

　　2015年，中央印发《关于全面深化公安改革的框架意见》及相关改革方案，为我国全面深化公安改革作出重大战略部署。由于我国近代警察制度师承日本，[1]现行的人民警察制度与日本警察制度也不乏相似之处。因此，研究日本警察管理体制及其事权划分的经验做法，对我国推进全面深化公安改革，具有一定的借鉴和启发意义。

 

　　一、中日两国警察管理体制之比较

 

　　（一）中日两国警察管理体制的相似性

 

　　1．中日两国警察都有中央集权的历史渊源。1873年至1948年，日本借鉴法国和德国警察制度，建立了中央集权的警察制度。我国人民公安的雏形，即1931年11月7日中华苏维埃第一次全国代表大会成立的国家政治保卫局，按照苏联模式，也采取“垂直领导”的管理体制。[2]

 

　　2．中日两国警察都有地方分权的发展阶段。二战结束后，美国对日本实行单独占领，并主导了以地方自治、分权制衡为特征的警务改革。[3]一是废除了《治安维持法》等治安法令，裁撤了秘密警察机关，免除了内务大臣及其他中央和地方高级警官的职务。二是1948年3月7日施行的《警察法》在中央和地方设立了体现民主化管理的公安委员会，建立了国家地方警察和自治体警察并存的警察管理体制。三是将维护公共安全和秩序的人员分为警察、消防员、入境警备官、海上保安官等4类，分别隶属不同部门，旧体制下的“大警察”被改为“小警察”。[4]我国在遵义会议后，以毛泽东同志为核心的党中央强调各革命根据地的保卫机关要受各革命根据地的党委领导。1949年7月6日，公安部正式成立，接受同级政府党组领导，在方针、政策、业务上又接受上级公安部门领导。1991年11月，中共中央作出《关于加强公安工作的决定》，进一步明确“公安机关实行统一领导、分级管理、条块结合、以块为主的管理体制”。 [5]

 

　　（二）中日两国警察管理体制的差异性

 

　　1．日本

 

　　日本1948年建立的警察管理体制开支大、效率低，地方警察机关林立、各自为政，未能充分发挥维持治安的职能。1954年7月1日，日本颁布了现行警察法，划清了中央和地方事权的边界，规范了警察机关的机构设置与编制管理，建立了有别于其他公务员、符合警察工作性质和职业特点的管理制度，有效调动了中央和地方两个积极性。

 

　　一是精简机关，规范机构设置，积极构建大部门大警种。[6]如，在中央层面，日本国家警察厅下设长官官房、生活安全、刑事、交通、警备、情报通信等6大局。其中，长官官房堪称“大综合、大政工、大保障”，对应我国公安机关的办公、人事训练、审计、装备财务、警务保障、国际合作等部门；生活安全局，堪称“大治安”，对应我国公安机关的治安、禁毒等部门以及铁路、交通等行业公安；刑事局堪称“大刑侦”，对应我国公安机关的刑侦、经侦、技侦、网侦、刑事技术等部门；警备局堪称“大保卫”，对应我国公安机关的国内安全保卫、警卫等部门。

 

　　在地方层面，各级警察机关在内部机构设置上与国家警察厅大同小异。[7]其相同之处表现为，刑事、交通、生活安全、警备部门在国家警察厅及其直属的地方管区警察局、各都道府县警察本部、警察署均有设置。不同之处表现为，国家警察厅、地方管区警察局、各都道府县警察本部设有情报通信部门，但警察署没有设立情报通信部门；国家警察厅在生活安全局下设地域课，但各地方管区警察局、各都道府县警察本部、警察署在生活安全部门外单设地域部门；在7个管区警察局中，专设负责跨区域警务的广域调整部，广域调整部设有数量不等的高速公路管理官、灾害对策官、外事技术调查官，等等。

 

　　二是警察编制法定，且与事权划分挂钩。日本《警察法》、《警察法施行令》等明确规定了全国各地警察的编制基准，且体现了各地警情社情不同的特点，在编制设置上不搞“一刀切”。截至2001年，日本全国警察编制共269910人，其中，国家警察厅7589人，地方警察262321人。[8]由于地方警察中的一部分也承担中央事权，由国家警察厅统一管理，所以日本将国家警察、地方警察中警视正以上的警官以及所有负责警察教育培训、信息通信、犯罪鉴定的警察都划为国家公务员，合计1万余人，其工资待遇由国家财政全额保障。

 

　　三是警衔制度与职务、职级、工资待遇挂钩，并且有着层次清晰、明确规范的对应关系。[9]全国警察实行统一的工资待遇标准，工资待遇根据警衔、职务、工作年限等分类定级。这样既畅通了指挥体系，也为担任非领导职务的警察拓展了职业保障空间。

 

　　2．中国

 

　　改革开放以来，我国公安机关按照中央“转变职能、理顺关系、精兵简政、提高效率”和“定职能、定编制、定人员”的要求，历经1983年、1988年、1994年、1998年四次机构改革。[10]总体上看，公安机关的职能转变了、机关精简了，如1983年将反间谍和对外情报的职责移交国家安全机关，将劳动改造、劳动教养的职责移交司法行政机关，1995年将武警总部移交中央军委领导（边防、消防、警卫部队仍归公安部领导）。但是，从内部机构设置来看，公安机关的内设机构却增加了。在中央层面，公安部机关在1983年时有20个局级单位，1988年时有23个局级单位，1994年时有26个局级单位，1998年后有27个局级单位。在地方层面，据调查分析，县级公安机关的内设机构和领导职数，比上世纪80年代初期增加了一倍多，导致警种过多过杂、职责交叉，机构名称、级别五花八门，一些地方甚至出现了随意撤并机构的现象。

 

　　此外，我国人民警察的编制长期由中央统管，但缺乏明确的法律规范，且统得过死，不利于地方公安机关有效行使地方事权。警衔制度与职务、职级、工资待遇等也不够匹配。如，警衔与职务、职级的对应关系不够规范，实践中出现了指挥不畅的问题。警衔津贴仅占民警平均工资总收入的5%左右，难以充分体现调节收入水平的作用。

 

　　二、中日两国警察事权划分之比较

 

　　（一）日本警察事权划分

 

　　日本现行《警察法》明确划分了各级警察机关的事权，具有“强化条线、突出重点，以点带面”的制度设计，既调动了地方警察开展一般警务活动的积极性，也发挥了中央警察开展特殊警务活动的优势，弥补了地方警察的不足。

 

　　1．在队伍管理上，将机构设置、人员编制、教育培训以及中高级警官的任免、调动划分为中央事权，其他人事管理权限则下放地方，中央可谓抓住了队伍管理的主线。具体而言：一是各级警察机关的机构设置与人员编制按照组织法定原则，[11]由《警察法》及其配套制度予以调整，并实行分类管理。其中，国家警察厅的人员编制、任免、升职及其他人事管理均由《国家公务员法》规定。地方警察编制由《警察法施行令》等政令决定。都道府县警察的警衔比率由总理府令决定。二是国家警察以及地方警察中警视正以上的警官，均被划为国家公务员，其人事管理由国家公安委员会及其国家警察厅统一负责。国家公安委员会拥有对国家警察厅长官、都道府县警视总监、警察本部长、方面本部长以及警视正以上级别警官的任免权。此外，地方警部补以上的警官一般在一个地方工作三年就会被调职，由国家警察厅在全国范围内调动，以便于统一指挥协调，防止警官被地方保护主义束缚。三是全国警察的教育培训为中央事权，经费由中央财政全额保障，业务由国家警察厅直属的警察大学、管区警察局直属的管区警察学校及设在各都道府县的警察学校分级负责。其中，都道府县警察学校负责新警培训和初级警官的晋升培训。管区警察学校负责中级警官的晋升培训。警察大学负责中高级警官的晋升培训和专业教育培训。[12]

 

　　2．在执法执勤上，将危害国家安全的犯罪侦查、皇宫警务、国际警务合作、警卫、信息通信、刑事技术、制定跨区域的刑事犯罪侦查对策、制定全国干线道路的交通规则等划分为中央事权，其他刑事侦查、治安防控、交通管理则以地方事权为主，中央提供指导、监督、支援为辅。

 

　　3．在经费、装备、技术等警务保障上，具有两大特征。一是在经费、装备上确立了国家和地方共同负担原则。国家财政除负担国家警察的全部费用外，还负责地方警察警视正以上警官的工资待遇，以及所有警察教育培训、信息通信、犯罪鉴定、犯罪统计、警用车辆、船舶、警备装备、侦查与国家安全有关的犯罪及其他特殊犯罪、救济犯罪受害者的经费。地方财政负担地方警察上述范围以外的其他经费，但有关警察工资待遇、被装费等，可以在预算范围内向国家财政申请补助。由于全国警察经费采取统一标准，国家财政对地方警察的补助以警察人数、警察署数、犯罪发生件数及其他事项为基准，确保了各地警务保障水平基本一致。[13]二是为保证全国警察信息通信系统、犯罪鉴定设施的统一，日本将信息通信、犯罪鉴定设施的建设和维护划分为中央事权，有关机构的人员被划为国家公务员，由国家警察厅统一管理。其中，信息通信机构包括国家警察厅信息通信局，7个管区警察和47个都道府县警视厅、警察本部下设的信息通信部，以及警察大学下设的通信研究中心、警察信息通信学校。[14]犯罪鉴定机构包括国家警察厅下设的科学警察研究所、刑事局下设的鉴定课、指纹鉴定中心以及都道府县警察下设的刑事鉴定机构。

 

　　（二）我国公安事权划分

 

　　目前，我国公安事权划分还缺乏明确的法律规范。实践中多以文件形式处理上下级公安机关之间的关系，缺乏必要的法律权威和约束力，容易导致事权的频繁上收下放。其次，公安事权划分也不够清晰。各级公安机关的职责并无明显区别，“上下一般粗”，容易发生工作越位、错位、缺位等问题。从公安部来看，有时会直接介入一些本应属于地方公安机关自主负责的事项。从地方公安机关来看，有的对自身权限认识不清，实践中甚至出现了随意撤并机构的现象。

 

　　三、日本警察管理体制及其事权划分对我国的启示

 

　　我国现行公安管理体制形成于计划经济向市场经济转型时期，对确保党对公安工作的绝对领导、落实公安工作属地管理原则、充分发挥地方党委政府维护社会治安工作的积极性起到了重要作用。但是，随着国家政治、经济、社会的深入发展，社会治安形势日益复杂，现行公安管理体制也出现了若干不适应形势和任务发展的问题，如，由于机构设置不够规范，导致机构庞杂、职责交叉、指挥不畅；由于编制管理不够科学，导致压职压级、民警职业发展空间受限、工作积极性严重受挫；由于事权划分不够清晰，导致工作缺位、越位、错位。

 

　　当前，我国全面深化公安改革，既有中央政策依据，也有法律制度空间，应当坚持问题导向，立足我国国情，借鉴包括日本在内的国外警察有益经验，促进我国公安事业更好发展。

 

　　具体而言，日本警察管理体制及其事权划分有以下几点经验值得借鉴：

 

　　（一）精简机关，依法规范机构设置，积极构建大部门大警种。我国公安机关对精简机关有过积极探索，[15]但内设机构过多过杂、公安队伍机关化、非实战化的问题并没有得到全面、彻底的解决。笔者认为，其症结就在于我国公安队伍基数大、职数少，却长期实行与其他公务员基本相同的管理模式，具有人民警察职业特点的警衔制度在拓展民警职业发展空间上的作用不够明显，导致精简机关、裁汰冗员、警力下沉、警务工作实战化的改革动力不足，即使个别地方试点大部门大警种，但受制于内部与外部的各种阻力，其经验做法始终未能得到大范围的推广。

 

　　为了切实推进全面深化公安改革，严格依法规范机构设置，做大做强警种部门，笔者认为，我国一定要建立有别于其他公务员的人民警察管理体制，将公安机关机构设置与事权划分、编制管理、职业保障等统筹起来，充分发挥警衔对畅通指挥体系、拓展民警职业保障空间的调节作用，确保机构、人员的责、权、利相统一，才能为建立符合我国国情的大部门大警种提供坚强的组织保证和后勤支撑。

 

　　（二）依法建立健全符合人民警察职业特点的编制管理制度。日本根据警情与事权划分的不同，依法建立有别于其他公务员的警察编制管理制度，这一做法并非孤例。如，我国香港地区根据人口、报案数等社情警情，规范设置了不同类型的警署及其警力编制标准。[16]我国台湾地区根据不同的辖区人口、面积、车辆数、犯罪率，对直辖市和县市警察局设置了不同的编制增设标准。[17]这种警力跟着警情走的思路，在编制管理上，充分体现了警务工作不同于一般政务工作的特点，值得我国学习和借鉴。

 

　　（三）依法合理划分中央和地方事权，加强对中央事权的垂直管理力度，下放对地方事权的管理权限，完善中央和地方共同事权管理制度。依法合理划分中央和地方公安事权，事关能否充分调动公安部和地方公安机关“两个积极性”，形成维护国家安全和社会稳定的最大合力。党的十八届四中全会决定提出：“推进各级政府事权规范化、法律化，完善不同层级政府特别是中央和地方政府事权法律制度。”

 

　　笔者认为，我国在划分人民警察事权时，应当结合我国国情，借鉴日本经验做法，把握以下三点：一是将维护国家安全、政治安全的警务工作明确划分为中央事权。如，国内安全保卫、出入境管理、反恐怖、重要人员及设施的警卫等。二是涉及警察教育培训、刑事技术、信息通信等保障工作，应以中央事权为主，地方事权为辅。教育培训事关公安队伍正规化、职业化建设全局，刑事技术、信息通信具有客观性、科学性、可复制性，由地方各自为政不仅容易造成资源浪费、信息壁垒，而且不利于提高工作质量和效率。考虑到我国地广人多，将警察教育培训、刑事技术、信息通信完全由公安部统管，似乎不太现实，但至少应该由公安部统一标准、加大垂直管理力度，由省级以上公安机关在辖区内进行统一管理、保障落实。三是涉及刑事侦查、治安防控、交通管理、公安行政管理以及公安队伍人事管理等工作，应当以地方事权为主，但中央应当加大垂直管理力度。如，涉及跨区域刑事犯罪侦查、有组织犯罪侦查等单靠一地公安机关难以完成的警务工作，应当明确以中央事权为主。涉及中高级警官的任免、奖惩、异地交流等人事管理，也应在尊重地方党委、政府领导的基础上，加大中央的垂直管理力度。

 

　　参考文献

 

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　　[2][5]中国人民公安史稿编写小组.中国人民公安史稿[M].北京：警官教育出版社，1997，26， 418-420.

 

　　[3][13]日本警察制度研究会.现代日本警察[M].周壮等译.北京：群众出版社，1990，22-30，380-384.

 

　　[4][6][8]公安部外事局.日本国警察及部分执法机构概况[M].北京：群众出版社，2002，101-136，6-35，35-36.

 

　　[7]李明.日本警察机构设置与中国警务管理体制改革思考[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2010（1）；刘伯祥.外国警察法[M].北京：中国法制出版社，2007，1-22.

 

　　[9]李明.日本警察衔级管理制度的概要与启示[J].辽宁公安司法管理干部学院学报，2011(2).

 

　　[10]赵炜：公安改革的历史回顾与前景展望[J].中国人民公安大学学报，2015（6）.

 

　　[11]刘伯祥.外国警察法[M].北京：中国法制出版社，2007，1-33；李靖、彦玉英.日本警察管理法制化建设的启示[J].公安教育，2004(3).

 

　　[12]张凯、朱军.日本警察教育的借鉴与启示[J].科教导刊，2010（11）.

 

　　[14]伊文.日本警察信息化建设基本情况[J].公安研究，2005(8).

 

　　[15]赵炜.结构改革：公安改革新趋向[J].公安教育，2013（6）.

 

　　[16]赵炜.香港警察组织结构解析[J].公安教育，2014（1）.

 

　　[17]台湾地区“内政部”警政署.警察实用法令[M].2008，1837-1838.