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对京津冀13个城市环境治理状况的测评研究

发稿时间:2019-02-01 10:40:28   来源:《国家治理》  

  ·无论是在京津冀13个城市中,还是在第一组经济实力或潜力较强的3个城市(北京、天津、保定)中,北京市的综合环境治理能力最强。调查结果显示,北京市综合运用经济、政策、社会号召、文化推广等手段推进环境质量改善,具备较高的生态环境支持能力。

  ·天津市紧追北京,在组内排名第二,表现出良好的环境质量维持能力。保定市加快污染减排步伐,其关于污染物的控制能力得分与京津相差甚微。

  ·在第二组城市中,唐山市的综合环境治理能力排名第一,其生态环境质量指标,如全年空气良好天数比例、人均公园绿地面积等在第二组内排名靠前。

  ·第二组的其他城市中,沧州市和石家庄市分别在对城市垃圾污水和工业污染等控制能力上得分较高。邯郸市和邢台市的环境治理能力主要表现在各个领域对生态环境的支持上,如邯郸市实施节能降耗,具有较高的经济支持能力;邢台市则在生态文化和社会支持上得分较高。

  ·张家口市位列第三组城市中的综合环境治理能力榜首,其生态环境质量较好,全年空气治理良好天数比例在京津冀城市群中排名第一。且调查发现当地市民普遍认可张家口市的生态文化宣传、相关政策支持及效果,并表现出较高的生态社会参与度。

  ·第三组的其他城市中,衡水市的环境污染控制能力较强,尤其体现在其对生活垃圾、工业固体废物、二氧化硫、工业粉尘等污染物的管控上。承德市则具有较好的大气质量和绿化情况,表现出良好的环境质量维持能力。

  党的十八大以来,我国加快推进生态文明顶层设计和制度体系建设,大力推动绿色发展,深入实施大气、水、土壤污染防治三大行动计划,推动生态环境保护发生历史性、转折性、全局性变化。但是生态现状仍需攻坚克难,环境治理任重道远。习近平总书记在2018年5月全国生态环境保护大会上指出,“坚决打赢蓝天保卫战是重中之重,要以空气质量明显改善为刚性要求,强化联防联控,基本消除重污染天气,还老百姓蓝天白云、繁星闪烁”。良好的生态环境必然要求有效的治理体系与治理能力。党的十九届三中全会明确提出,“实行最严格的生态环境保护制度,构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系,为生态文明建设提供制度保障”。环境治理与经济、政治、文化、社会治理等有机联系、相互配合,是国家治理体系的重要组成部分。

  京津冀地域面积21.6万平方公里,人口1亿多,以全国2.3%的国土面积,承载了全国8%的人口,同时京津冀地区生产总值占全国比重达到9.7%(2017年数据),经济发展效益持续提升。但是由于人口密度大,加之京津冀地区处于我国中部平原地区,容易形成静稳天气,而河北省经济结构以第二产业为主,能源消费结构以煤炭为主,工业生产活动产生的污染物多,再加上气候条件不利于污染物的扩散,导致京津冀地区成为全国空气污染较为严重的地区之一。2019年1月,习近平总书记在京津冀协同发展座谈会上强调生态环境对于区域发展的重要性,“坚持绿水青山就是金山银山的理念,强化生态环境联建联防联治。要增加清洁能源供应,调整能源消费结构,持之以恒推进京津冀地区生态建设,加快形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式”,对京津冀的经济和生态环境提出了更高的要求。因此,了解京津冀地区13个城市的环境治理能力,对于更具针对性地开展生态环境保护具有重要的现实意义。

  人民论坛测评中心以“环境治理能力测评”为主题,遵循了全面性、系统性、敏感性、可比性、可操作性和动态性六个基本原则,选取兼具代表性和可得性的主客观数据指标,开展测评研究,具体内容包括环境污染控制指数,环境质量指数,生态政治、文化、社会、经济等相关指数。其中包括生活垃圾无害化处理率、工业固体废物综合利用率、城市污水处理率、全年空气治理良好天数比例、城市区域环境噪声平均值、城市绿化覆盖率、人均公园绿地面积、公众对居住环境的满意度、节能环保占公共预算支出比例、单位GDP能耗下降比例、单位GDP水耗、生态教育普及度、居民生态文明行为践行程度、公众绿色消费方式、公众参与渠道和程度、公众对环保政策的满意度、公众对生态文明建设的成效评价等三十多项主客观指标。

  环境治理测评的构建方法

  人民论坛测评中心结合有关环境治理的数据指标、环境治理成效的相关文献所提及的指标,并参考此前建立的城市环境治理状况评价指标体系,坚持以最适宜的指标来尽可能地实现以客观评价为导向,以及在数据可获取性的基础上,构建了京津冀13个城市的环境治理评价指标体系。具体而言,该指标包括压力指标、现象指标和反应指标三个一级指标。

  指标体系的建立

  马克思认为“任何现象都会引起其他现象的产生,任何现象的产生都是由其他现象所引起”,因果联系是客观存在的普遍关系,同样适用于环境治理领域。习近平总书记在全国生态环境保护大会上指出“要推动绿色发展,从源头上防治环境污染”,进一步阐述了环境治理中污染防治,即环境污染原因的重要性。同时,唯物辩证法用普遍联系的观点看待世界和历史,指出世界上的一切事物都处于相互影响之中。人类行为给生态环境带来压力和影响的同时,恶劣的环境也会反制人类,如大气污染可能造成呼吸道疾病、增加肺癌的发病率和死亡率。在事物的相互作用、相互制约中,人类的行为系统也可以通过反应,来预防和改善那些不利于人类生存和发展的环境状态。如控制污染源排放总量、推广清洁能源、发展公共交通以及重新调整不合理的产业布局等。该理论模型运用了压力——现象——反应这一逻辑思维方式,目的是回答环境为什么发生、发生了什么和人类如何做这三个问题。该理论模型从人类系统与环境系统相互作用、相互影响这一角度出发,对环境指标进行分类与组织,具有较强的系统性。具体来说,包括以下三类指标:

  压力指标:表征人类活动给环境造成的压力,即污染控制能力,主要指城市对于环境污染的处理和治理能力;

  现象指标:表征环境质量与自然资源状况,即环境质量维持能力,主要指城市的生态环境质量或生态文明程度的高低;

  反应指标:表征人类社会正在做什么以应对出现的环境问题,即环境治理支持能力,主要指城市从政治、经济、文化和社会层面如何支持生态环境,以及如何应对环境污染的能力,如环保政策的执行情况、经济结构是否具有可持续发展特质,生态文明是否深入人心和公众的环境治理参与度高低等。

  指标的无量纲化方法

  为了增强测评结果的科学性和可比性,在对指标数据的选择和设定过程中,我们应用了此前测评研究中连续使用过的具有单调性和凸性特征的指数功效函数,对各三级指标数据分别进行了无量纲化和标准化处理。该功效函数的具体形式如下:

  该功效函数中,d是量化后的得分,我们将其区间控制在了60—100之间,x是观测值,也就是各指标数据的实际统计值,xh是满意值,xs是不允许值。一般来说,正向指标满意值取各指标的最大值,不允许值取其最小值;逆向指标满意值应取其最小值,不允许值取其最大值。在操作过程中,经过功效函数的转换之后,就可将各市的指标数值全部转换为60—100之间的得分。

  有必要指出的是,依据该功效函数所得出的结果是相对结果,前述指标数据的最小值和最大值会影响各城市环境治理能力的得分。也就是说,如果改变参与测评的城市样本量,可能会导致数据指标的最大值和最小值发生变化,其综合环境治理能力的最终得分也会发生变化。但是这并不会对原有各市之间综合环境治理能力的排名顺序产生影响,也就是原有各市环境治理能力的先后排序将保持不变。

  京津冀13个城市总体状况分析

  鉴于京津冀13个城市的发展水平及城市定位存在显著差异,本次测评采用聚类分析法,即根据研究对象的特征进行分类、计算、分析。具体来看,我们通过城市角色定位、城市发展水平、常住人口数量、未来发展方向等不同因素进行分类,将京津冀地区城市重新组合,将具有相似特征(如经济发展水平、常住人口数量等)的城市归为同一组,共分成以下三个组。

  各组城市的发展特征如下:

  第一组:北京、天津、保定。北京、天津有雄厚的经济发展实力,是京津冀地区经济发展的排头兵,属于第一梯队城市。雄安新区的设立,使保定市成为河北省城市中发展潜力最大的城市之一,且人才资源丰富,是河北省拥有大学数量最多的城市。

  第二组:石家庄、唐山、邯郸、沧州、邢台。首先唐山市和石家庄市长期位列河北省GDP排名前列,沧州市、邯郸市GDP总量超三千亿元,且增速在7%以上(2017年数据)。邢台虽然经济发展排名相对靠后,但是京津冀协同发展国家战略重要节点城市,其位于京津冀区域冀中南地区中心,东沿卫运河与山东省相望,北连石家庄、衡水,南接邯郸,是交通枢纽城市,也是中原经济区的北方门户。

  第三组:秦皇岛、廊坊、张家口、承德、衡水。第三组的城市常住人口都在500万以下(2017年数据),经济基础相对薄弱,但这些城市未来的发展前景较好,均有较大的发展空间。

  测评结果

  综合环境治理能力状况

  综合环境治理能力主要是指城市治理污染、维持生态环境以及支持其环境治理的社会、文化、经济和政治等的能力,包括三大指标,分别为污染控制能力、环境质量维持能力以及环境治理支持能力。通过对各城市环境治理能力状况的指标计算可知,北京市(89.74)在第一组排名中位列第一,唐山(81.88)在第二组排名中位列第一,第三组中张家口市得分最高(87.38)。

  北京市在第一组综合环境治理能力中排名第一。近年来,北京市在大气污染防治上所做出的努力有目共睹,坚持能源清洁化战略,大力推进工业、生活领域压减燃煤,努力构建以电力和天然气为主、地热能和太阳能为辅的清洁能源体系,从多个维度和方向上治理大气污染。经过长期的实践和努力,2017年北京圆满完成了“大气十条”下达的任务。2018年3月北京市印发实施《北京市蓝天保卫战2018年行动计划》,同年7月,优良天数比例超过45%,同比上升3.3个百分点。同时,北京市综合运用经济、政策、社会号召、文化推广等手段推进生态环境质量改善,凸显出了较高的生态环境支持能力。

  唐山市在第二组综合环境治理能力中排名第一。唐山市在同类组城市中表现出较好的环境质量维持和治理支持能力。2018年以来,唐山市将生态环境保护工作列为“十项重点工作”之首。市委市政府专门成立生态环境保护工作领导小组,建立月考核和月调度机制,聚焦生态环保重点领域,成立专项领导小组,对扬尘污染、矿山违法开采、水体水质污染、机动车污染、“散乱污”和工业企业污染逐个攻坚突破。同时,唐山市生态环境保护工作紧紧围绕京津冀生态环境支撑区定位,坚决去产能、推搬迁、促转型,突出重点行业、区域、因子污染防治,扎实有效解决突出生态环境问题。

  张家口市在第三组综合环境治理能力中排名第一。调查结果显示,张家口市具有良好的环境污染控制和质量维持能力。长期以来,张家口市坚持源头防治、全民共治、精准施治,以优化能源结构、产业结构、交通运输结构为重点,把抓好散煤治理和超低排放改造作为突破口,紧盯秋冬季重点时段,狠抓秋冬季重污染天气应对,推进全市空气质量持续改善。2016年,全市空气质量达标天数288天,达标率78.69%,继续保持京津冀地区最好水平。同时,张家口也凸显出较高的生态环境支持能力,即善于综合运用经济、政策、社会号召、文化推广等手段提高生态环境水平。

  环境污染控制能力状况

  通过对环境控制能力各项指标计算可知,北京市(87.38)在第一组城市中排名第一,沧州市(92.25)在第二组城市中排名第一,石家庄市(92.17)紧随其后,衡水市(93.06)在第三组中得分最高。

  京津在第一组环境污染控制能力得分中位居前列,保定市得分与京津相差较小,同样具有值得借鉴的良好经验。数据分析显示:保定市在对工业固废、二氧化硫以及工业粉尘的处置或综合利用率上排名靠前。早在“十二五”期间,保定市加快供给侧结构性改革,并且按照《保定市大气污染治理十项攻坚措施》等文件的要求,加快淘汰小电线、小电缆焙烧等高污染企业,淘汰小铁矿开采、小塑料等小企业。2016年以来,保定市实行污染源“双随机”的抽查监管原则,强化督查“回头看”及“散乱污”的企业排查情况;同时深化与京津对接合作,大力开展生态城市建设,加快治污减排步伐。

  沧州市和石家庄市在第二组环境污染控制能力测评的城市中排名前两位,且二者分数相差极小。沧州市得分较高,主要源于其对城市生活垃圾、污水的良好治理。近年来,沧州市以绿色发展新理念为指导,按照“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”原则,以改善水环境质量为目标,推进“抓节水、控污水、洁河水、净湖水、治海水、保供水、调客水、压采水”八大工程建设,努力实现水环境安全、水资源清洁、水生态健康。相较而言,石家庄市良好的环境污染治理能力则体现在其对工业污染的控制上。石家庄市围绕深入推进“压煤、降尘、控车、迁企、减排、增绿”六大治理措施,重点开展“散煤污染整治、露天矿山污染深度整治、焦化行业污染整治、道路车辆污染整治”四个专项行动,努力形成全社会齐心协力抓工业污染防治的强大合力,确保全市环境质量持续明显好转。

  衡水市在第三组中的环境污染控制能力得分最高,主要由于其具有较高的生活垃圾无害化处理率。2017年衡水市建立首个垃圾焚烧发电项目,主城区及周边部分县市每日产生的生活垃圾可全部实现无害化处理,并且节约大量土地资源,全面提升经济效益和环境效益。同时,衡水市对工业固体废物、二氧化硫和工业粉尘的处置率也在第三组城市中位居前列。衡水市严格控制资源能源消耗,实施建设用地、能源消耗总量和强度“双控”管理,同时淘汰落后企业,采取差异化、惩罚性措施,倒逼高能耗、高排放、高污染企业退出,并实施以排污许可为核心的管理制度,积极发展循环经济。

  环境质量维持能力状况

  经环境治理维持能力测评发现,第一组中北京市(86.25)位居榜首,天津市(77.25)紧随其后,唐山市(77.30)位居第二组第一,第三组城市中承德市(90.11)高居首位。

  北京市和天津市在第一组环境质量维持能力测评中位居前列,分别得分为86.25分和77.25分。通过第一组组内对比发现,北京市的环境治理能力主要体现在其城市绿化上。2016年北京市城市绿化覆盖率达到61.58%,居京津冀城市群榜首,且人均公园面积达16.1平方米,位列京津冀城市群第三,80.9%的受访市民对北京市的居住环境表示比较或非常满意。相比之下,天津市排名第二主要源于其较好的空气质量。数据显示2016年天津市全年空气治理良好天数比例为61.75%,在京津冀城市群中排名第四。2018年天津市公布《天津市2018年大气污染防治工作方案》,进一步明确了“打赢蓝天保卫战,增强人民群众的蓝天幸福感”的目标,提出调整产业结构、改善能源结构、优化空间布局、管控燃煤污染等多项措施。进一步的调查数据显示,87.6%的受访市民对未来天津市的居住环境抱有较高预期,其中61.2%的受访市民认为居住环境会明显改善。

  第二组中,在环境质量维持能力方面,唐山市表现良好,得分居五城市之首。2016年唐山市全年空气良好天数比例达54.64%。2017年以来,唐山市高度重视大气污染防治工作,认真抓好重点污染源管控,做好重污染天气应急应对工作。唐山市环保指挥中心正式运行后,利用9个监控系统对环境状况进行24小时值守。“人均公园绿地面积”是衡量一个城市公园拥有程度的重要指标,2016年唐山市人均公园绿地面积达15.08平方米,在第二组城市中排名第一。此外,调查显示,唐山市受访市民普遍给予当地环境较高的评价和期待。具体来看:80.3%的受访市民对唐山市的居住环境表示比较或非常满意,87.9%的受访市民对未来唐山市的居住环境抱有较高预期,其中51.5%的受访市民认为居住环境会明显改善。

  承德市在第三组环境质量维持能力中排名第一,主要源于其较好的大气质量和绿化情况。承德市2016年全年空气治理良好天数比例高达75.14%,在京津冀地区排名第三。长久以来,承德市致力于推动化解空气治理难题。2018年以来,承德市加大力度,开始实施散煤整治、“散乱污”企业清理整治、工业企业污染深度治理、工业炉窑污染治理、挥发性有机物综合治理等九大专项行动;同时,为进一步推进京津冀水源涵养功能区、京津冀西北部生态支撑区建设,全面推进了城市绿化进程。2016年底承德市城市绿化率为44.0%,人均公园绿地面积高达26.09平方米,位居京津冀城市群榜首。此外,调查显示,承德市受访市民普遍给予当地环境较高的评价和期待。具体来看:84.6%的受访市民对承德市的居住环境表示比较或非常满意,超过九成的受访市民对未来承德市的居住环境抱有较高预期,其中53.8%认为居住环境会明显改善。

  环境治理支持能力状况

  通过对各城市环境支持能力状况的指标计算可知,北京市(92.25)在第一组排名中位列第一,唐山市(82.14)在第二组位列第一,邯郸市(81.85)和邢台市(81.32)紧随其后,第三组中张家口市得分最高(87.90)。

  第一组中环境治理支持能力得分最高的城市为北京市。北京市在京津冀城市群中第三产业占地区生产总值的比例最高,超过80%,以较强的经济实力支持生态文明发展。相较天津和保定,北京市在公共预算中超过5%的支出用于节能环保。另外,北京不仅表现出良好的经济支持能力,其文化、政治支持也得分较高。在主观问卷中,超过七成的北京市民当遇到“要把用过的废纸、饮料瓶、一次性饭盒之类的东西扔掉,但您却一时找不到垃圾箱”时选择“暂时拿着找到垃圾箱再扔”,表现出较高的生态文明践行度。80.6%的受访者总是或经常和身边人讲一些有关环保的知识。近八成(79.3%)的北京受访市民对北京市环保政策的执行情况和北京的“生态文明建设”效果表示满意,其中约56.8%的受访者表示非常满意。

  第二组中环境治理支持能力得分最高的城市为唐山市,得分为82.14分,紧随其后的是邯郸和邢台,二者得分相差较小。邯郸市排名靠前首先得益于其具有较高的环境经济支持能力,尤其是其节能降耗,降低单位地区生产总值能耗和水耗,提高了资源利用率。其次,调查数据显示八成的邯郸市受访居民有较强的生态文明践行度,80%的受访居民表示“会和身边的人讲一些有关环保的知识”。同时,超过七成(73.3%)的受访居民对邯郸市的环境政治支持能力给予了较高评价,尤其体现在生态政绩考察、环境保护政策和成效方面。邢台市则在环境文化和社会支持上得分较高。一方面,78.3%的邢台受访市民对该市的生态文明宣传效果比较或非常满意。另一方面,超过七成的邢台市受访市民具有绿色的消费方式,具体来看:73.9%的受访者认同“在出行或旅游时会注意自己的行为去保护环境”;82.6%的受访者认为“条件允许的情况下,会多选择公交、地铁或共享单车等绿色出行方式”。

  第三组中张家口的环境治理支持能力排名第一,且得分远高于其他城市。通过进一步数据分析得出张家口市的生态文化、生态社会以及生态政治的支持力较强。具体来看:首先,张家口市关于生态环境的宣传工作以及效果得到受访市民的认可,87.5%的张家口市受访市民认为“当地的生态环保活动宣传效果”较好或者显著,且认为周围的人对“绿水青山就是金山银山”的认知较为清晰。其次,调查发现张家口市市民具备较强的绿色消费理念,并表现出良好的生态参与行为。有近八成的受访市民表示经常会“一水多用”以及“在购物时会自己带购物袋”,超过八成的受访市民高度认可“环保不仅是政府的事情”,并表示“一旦发现有违规排污工厂,我一定会举报”等。最后,张家口市的生态政治支持力度得分最高。调查数据显示,约83%的受访者比较或非常满意张家口市的防灾(如水涝、台风)系统以及政府的环保行为,比如关于环境信息的披露和城市“生态文明建设”效果。■