邱霈恩：广西崇左行政审批制度改革实践
发稿时间：2015-04-22 00:00:00 来源：《行政管理改革》2015年第3期 作者：作者：邱霈恩
[摘 要] 按照国务院开展第三方评估的精神和要求，围绕简政放权，对广西省崇左市行政审批制度改革措施的落实、进展与收效等情况进行专点评估。结合评估情况，从更好推进这项改革的实践取向出发，针对工作中面临的突出问题提出对策建议，确保专点评估为全面推进行政管理改革发挥应有的作用。
[关键词] 行政审批；制度改革；专点评估
[中图分类号] D63 [文献标识码] A
为掌握行政审批制度改革情况，国务院试行第三方评估制度。第三方评估是相对超脱和客观的评估主体采取相应的评估手段对行政审批制度改革措施的切实性、有效性和执行情况进行考察、评价和反馈的行政督查新方式。在既有的探索实践中，第三方评估主要是采取大规模、系统化和高度组织化的模式从面上展开，同时也从点上适当做一些补充式、配合式的专点评估活动。
行政审批制度改革是深化行政体制改革的重点、难点所在。目前，各级政府按照国务院的统一部署，以简政放权为重心，正在全国逐步推进。这一改革旨在进一步减少阻碍市场活力的行政束缚，促进生产力实现更大发展。但这些改革举措的实行情况、收效与影响如何，以及面临哪些问题、如何解决等都亟需检审反馈，于是，在系统开展第三方评估的同时，有关部门选择开展行政审批制度改革较有代表性的广西省崇左市进行了专点第三方评估。
在对崇左市行政审批制度改革进行的专点评估中，完全采用统一的评估工具、评估框架、评估标准和评估方法，以2013年至2014年5月期间国务院取消、下放的行政许可审批事项，非行政许可审批事项，行政性事业收费事项，评比达标事项以及工商登记制度改革为重点，从目标、数量、质量、监管、规范、成效六大方面，对行政审批制度改革的措施及其实施进行深入审视、理性把握和真实反映，进而总结行政审批制度改革在实施过程中客观和充分显现的措施切合性和落实收效性，提出推进改革中遇到的实际问题和改进要点。
一、崇左市行政审批制度改革的情况反馈
崇左市参与行政审批制度改革的部门有很多。其中，市审改办为牵头单位，发改、财政、税务、国土、住建、农业、工信、工商、商务、公安、交通、人社、教育、文化、科技、卫生、计生、质检、食药监管、政务服务中心等职能部门为改革主体。在市委、市政府的领导下，各部门认真贯彻落实国务院和自治区人民政府关于推进行政审批制度改革的各项措施。面对第三方评估的基本要求，参与改革的各部门进行了充分审思和总结，形成六个方面的具体情况反馈。
（一）在目标上的改革情况
参与行政审批制度改革的各部门认为，这些改革举措在本阶段的目标很清晰，看得清改革的方向，认识与行动均能与中央协调一致。在实施和完成改革任务的过程中，各部门的体会是，改革目标基本合理，基本可行。
但与此同时，评估中发现，这次改革均按自治区政府和本系统上级对口部门的有关文件有序进行；上级对口部门取消或下放涉及本部门事项的目标，归结起来主要是：（1）解除传统束缚，增强自主活力。尽量缩小和减少行政管制程度，把事务处置权尽量还给事主。（2）权力下移，服务前移。尽量缩短和优化行政办理过程，把事务处置权尽量交给直接面对和服务行政客体的行政主体，通过优质流程提供高效、优良的行政服务。这些目标无论在哪个部门都是基本可行的。但一些有权事项取消或下放的力度和程度在目标设定上尚欠合理性；在基层有效接受和履行职责方面还有不能满足客观要求的情况。
（二）在数量上的改革情况
以崇左市商务局的改革为例。2013年，自治区商务系统下放行政审批项目7个：设立旧机动车鉴定评估机构审批、对外劳务合作经营资格证书核发、对外贸易经营者备案登记、商业特许经营活动备案、部分外商投资企业设立及变更审批、加工贸易业务审批、老旧汽车报废更新资金补贴审批。其中，自治区直接下放到各县（市、区）3项：对外贸易经营者备案登记、商业特许经营活动备案、部分外商投资企业设立及变更审批。
崇左市对应自治区取消的行政审批事项，共取消了91项行政审批事项。其中，市、县两级取消56项，市级取消9项，县级取消21项，市、县两级取消部分管理权限5项。崇左市、县两级接收自治区下放的管理权限126项；市、县两级新增审批项目13项，市级新增项目26项，县级新增项目9项，市、县接收部分管理权限78项。崇左市本级主动下放（减少）行政审批事项106项，市级全部下放（减少）77项，部分下放29项。崇左市本级原保留行政审批项目585项。清理后保留行政审批项目482项，减少103项，占原总数的17.6%。
此外，崇左市还进行了两方面的改革：（1）理顺市与江州区城市管理、国土资源、财政体制等管理机构权责关系，将涉及江州区经济社会发展的102项重要职权下放江州区实施。（2）市本级全部委托下放工业区管委会实施涉及项目落地的行政审批事项59项，全部委托下放保税区管委会实施涉及项目落地的行政审批事项140项。
（三）在质量上的改革情况
崇左市被动和主动实施的行政审批制度改革，所涉管理权限比较复杂，主要是职能交叉程度很深。实践中，科学梳理和顶层设计有很大力度，改革实施也都比较坚实有力，除部分交叉层面和实权层面，大都深入到具体流程和环节。所以，大多数部门都认为，改革的实质性大于象征性，全面性大于局部性，系统性大于随机性。
在涉及本部门取消、下放的事项中，发改、财政、税务、国土、住建、工商、交通等部门，对上级对口部门和本部门权力影响很大，涉及资金量非常大。如行政事业性收费，每年全市大概有7亿收费，市本级有约1亿收费，取消收费300多万。全市的就业量有一定的增加，新增就业人口2万多。全市受益面明显扩大，受益群体增加了20多万人。
此次改革所涉工作量大，社会关注度高，政策受益面广，对发挥地方积极性和就近管理优势产生巨大的效应，对激发企业和社会活力也起到巨大的作用。
（四）在监管上的改革情况
为做好行政审批制度改革工作，崇左市坚持放管并重，建立纵横联动协同管理机制，实现责任和权力同步下放，放活和监管同步到位，特别是严格按照《国务院关于严格控制新设行政许可的通知》规定，控制新设行政许可，切实加强事中事后监管，坚决防止行政审批事项边减边增、明减暗增。以编办为中心的行政审批事务主管部门，严格执行市委、市政府的严控措施，全市没有一例违规现象发生。
崇左市新组建的市食品药品监督管理局在加强改革监管方面尤其具有代表性。该局注重建立健全执法监管体系和安全风险防范体系，加强食品药品监管的制度、体系、机制、标准等建设，实现工作重心从以事前审批为主向以事中、事后监管为主的转变。此外，畅通食品药品投诉举报渠道，探索整合有关资源，建立独立公正、统一规范、社会充分参与的综合性举报投诉平台。加大食品药品监管和处罚等信息公开力度，实行阳光执法，确保在改革过渡期内，全市无重大食品药品安全事故发生。
（五）在规范上的改革情况
为确保行政审批改革严谨、有序，崇左市加强相应的规范化管理力度，通过严格规范审批流程，确保行政审批制度改革更加公开、合规且简便易行。
崇左市政府明确规定，未纳入市本级行政审批事项目录的一律不准实施审批。崇左市向社会公布了保留的482项行政审批事项目录，并完成办事规范及流程图的编制、审核等工作，全部进驻市政务服务中心集中办理。目前市政务服务中心全面推行一站式服务，所有行政审批事项收件、审核、批准、收费、出件均在中心办理。
崇左市政府还着力探索行政审批体制机制创新，积极推行行政审批事项“审”、“管”分离，建立了规范、透明、高效、便民的行政审批服务平台。崇左市国土资源系统全面推行“审管分离”改革，通过审批流程再造和实行“首席代表负责制”，使国土资源办事窗口由原来的接待型变成了审批型和效能型，实现了一站式审批、一条龙服务。
（六）在效果上的改革情况
崇左市委、市政府把全面深化改革作为当前重要工作抓紧抓实，减少核准行政审批事项，该取消的取消、该下放的下放、该整合的整合，使企业在更大程度上拥有生产经营自主权，充分激发市场主体的创造力，使改革红利得以真正释放，极大提高了崇左经济转型升级的速度和质量。
崇左市坚持把项目审批和后续服务结合起来，深入推行市四家班子领导联系重大项目工作责任制，做好项目审批、环评、供地、报建、供电供水等环节的服务工作，保证及时解决重大项目推进过程中遇到的困难和问题。
改革前，崇左市本级与江州区在城市管理、国土资源、财政体制等方面的权责关系和机构关系非常混乱，江州区财权、事权与责任均严重失衡。通过改革，理顺了这一关系，江州区得到很大的自主发展权限，从城区到乡镇都迸发巨大活力。崇左市下属各县、市也在得到更多的下放审批权限后，呈现出更大的发展活力。
崇左市还通过委托下放、机构延伸等方式，在投资、建设项目等重点领域，将市本级的行政审批管理权限主动下放工业区、保税区。市本级全部委托下放工业区管委会、保税区管委会实施所涉项目落地的行政审批事项。
总之，在深化行政审批制度改革中，崇左市落实简政放权的改革措施，取得了显著成效，极大方便了民众和企业，增加了社会受益面和受益人群的范围，促进了崇左市经济社会的全面发展。
二、推进行政审批制度改革存在的实际问题
崇左市行政审批制度改革尽管取得了很好的成效，但实践中也遇到一些亟需解决的实际问题。
第一，放权文件下达容易，实际放权力度存在打折扣的现象。自治区文件下发后，自治区大部分部门都积极主动放权，及时制定、公布下放方案，但也有些部门放权不充分、不到位，相关工作滞后，有的部门甚至为了应付改革将含金量少、无关紧要的事项下放，使市场、社会未得到充分激活。
第二，行政审批流程和法律法规更新明显滞后，给改革进度带来阻力和困难。参与改革的职能部门普遍反映，有些审批事项多年来都是零办件，有些事项的申请材料、审批流程一用就是十几年，影响了审批效率的提高。在落实包括工商登记制度改革等具体措施时出现左右为难、进退失据的情况。
第三，行政审批事项情况复杂，涉及面广，牵扯利益调整，为推进改革增加了难度。目前，崇左市各级审改办人员偏少，缺乏专业人才，行政审批制度改革总体进展不平衡。作为具体掌握和推进行政审批制度改革的主体在办理专门业务上存在困难，面对重大而复杂的现代行政改革更缺乏实力保障。
第四，联审联办机制不够完善，审批改革运转不顺畅，彼此脱节的情况时有发生，协调起来存在困难。涉及多部门审批的项目，一些部门不敢承担审批责任，推诿扯皮。实践中，行政运行链条原本就未达到紧凑和顺畅的程度，再加上改革带来了新的变化和过渡时期，造成很多行政缝隙。因此，亟需增加一层行政改革解决有缝隙行政运转的问题。
第五，县级机构不健全，执法主体关系不顺。崇左市商务局在7个县（市、区）中，只有凭祥、宁明、龙州、大新等四个边境县（市）有设置，且其职能与地级市以上的部门不统一，有的只有外贸的职能，有的只有口岸的职能，有的只有边贸管理的职能。而扶绥、天等、江州（县、区）等另外三县则不设商务局，商务职能挂在县工信局内。这样就给审批事项下放后的接管工作带来困难，即接管主体因不符合有关法律规定而不具有合法性。
第六，基层部门工作人员编制太少，放权带来的工作量却增加很多。上级机关下放权限后，提供了便民服务，提高了工作效率。但并没有相对应地减少上级机关编制和增加基层人员的编制，给基层有效落实改革措施带来困难。
以上问题是崇左市遇到的特定的地方性问题，但具有一定的普遍性，从地方的视角反映出推进行政审批制度改革，还需进一步改进和完善有关改革措施，使其更加具体化，更具针对性。
三、进一步深化行政审批改革的若干建议
根据崇左市执行国务院和自治区行政审批改革措施的情况和遇到的主要问题，在充分注重顶层设计推进改革的同时，笔者针对更具体的地方实际情况和基层开展工作的实际需要，特提出如下建议。
第一，加大下放市、县级行政审批事项的力度。在认真做好自治区决定取消和下放行政审批事项的落实和接收工作的基础上，把本级该放的行政审批事项切实放下去、放到位，按照积极稳妥、分步实施的原则，成熟一批，下放一批，最大限度减少行政审批。
第二，加强事中事后监管，把市场监管职能履行到位。积极转变观念，创新监管措施，以完善的监管体系取代事前审批。积极向社会组织转移部分职能，探索建立审批中介组织自律性管理机制，促进中介组织规范化、法治化发展。
第三，不断完善政务服务体系，优化服务方式和内容。把政务服务中心作为规范行政审批行为和提高政府服务水平的重要平台，构建具有崇左市特色的市、县、乡镇、村四级政务服务体系，推进审批职能、审批事项和审批人员集中到政务服务中心的“三集中”工作，为企业和群众提供便捷、高效、规范的“一站式”审批服务。进一步优化审批流程，简化审批环节，压缩审批时限，减少职能交叉，理顺和规范权力运行，积极探索决策、审批、监管相对分离又相互协调的新机制；建立审批绿色通道，加强联合审批制，随时协调解决审批过程中遇到的问题，实现信息共享，同步审批，限时办结。
第四，加强和完善乡镇政府职能。着力抓好乡镇国土资源、规划建设、环保环卫、安监机构和职能的整合工作，通过“四所合一”，设置综合性的执法机构，合理设置行政审批、行政执法、技术服务三方面岗位，实行一岗多责，一人多岗的管理模式，同时进一步探索乡镇服务类事业单位的职能整合，不断强化乡镇基本公共服务保障功能，改进和创新公共服务提供方式，为基层群众提供高效便捷的服务。
第五，加强督促协调和督查工作。对已取消、下放的行政审批项目，加强督促、协调各部门坚决取消，不得截留；对已明确下放或委托下放的行政审批项目，必须确保无条件接收并履行好。加强对下放市县审批项目的指导，确保所下放的事项承接到位。组织各级各部门认真开展自查工作，彻底清查近年来取消和下放的审批事项，对于落实不到位的限期整改，充分发挥政务服务中心的平台作用，解决行政审批制度改革的“最后一公里”问题。组织开展行政审批制度改革和政务服务工作专项督查，对各级各部门开展审批事项“接、放、管”和推进行政审批“三集中”工作进行全面督促检查，对改革工作不积极、不配合、不到位的单位和部门进行通报，严格责任追究。
第六，加强顶层设计的力度和改革的系统性、统筹性。国务院和省级政府要协调各有关部门，加强对行政审批事项进行全面梳理，进一步明确纵向的行政管理权限，进一步界定各级政府和职能部门行政审批的具体权限与范围，出台统一的操作规范、流程和工作要求，建立一个全新的透明度高，可操作性强，群众认可度高的行政审批规范体制。
第七，业务量少的部门，取消其派员进驻行政服务中心。对市县只有1-2项行政审批事项、且全年业务量不到5个审批业务的单位，取消其派员进驻行政服务中心，委托一些业务量不大的驻窗口单位代办受理业务，以减轻市直机关单位人员不足问题。
第八，修改有关法律法规，确保法律法规与改革实践同步。既巩固改革成果，又确保新举措合法正行。比如，《无照经营查处取缔办法》中规定了由工商行政管理部门依法查处的违法行为，实行先照后证之后，这些规定应做相应修改。
第九，进一步推进“管办分离”。各部门按“审批、管理、监督”三分离原则，调整理顺本部门内部职能关系，将部门所有审批职能集中到一个内设机构，内设机构成建制进驻政务服务中心，所有审批事项集中到政务服务中心办理，所有审批人员进驻本级政务服务中心办公，公开透明，提高效率。
第十，推进“审批流程无纸化”。实现窗口审批材料电子化资源共享、窗口联合审批、上下互动，用信息化的手段监督每个审批环节，提高审批效率。
