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取消公办中小学教师编制可不可行?

发稿时间:2024-05-06 14:16:42   来源:澎湃新闻   作者:记者 吴怡

  日前,一则关于教师招聘采用聘用制导致少人报考,从而不得不取消及减少部分岗位的消息引发大众热议。

  事情起因是,4月份,厦门市翔安区公开招聘骨干教师,其中写明“本次招聘的教师实行参照事业单位聘用制人员管理。聘用人员的工资福利、社会保险、职业年金、住房公积金、住房补贴、住房货币化补贴等方面均参照事业单位在编人员管理,按照事业单位在编人员同等标准执行。”

  然而,十多天后,厦门市翔安区教育局发布关于公开招聘骨干教师(2024年4月)取消及减少部分岗位的通告,解释称“资格初审通过人数与岗位拟聘人数的比例达不到3:1的,原则上应减少该岗位拟招聘人数或取消该岗位招聘”。因此这次取消了11个岗位的招聘,减少了6个岗位的招聘。

  一时间,“公办中小学教师招聘没有编制”的话题引起讨论。不少网友担忧,“教师工作钱少活多,一旦打破铁饭碗,变成临时工,将会导致报考的人数大大减少,优质师资流失。”

  为何要实行教师编制管理改革?多篇研究论文指出,近些年来,受城镇化推进、生育政策调整和新课程实施等因素影响,城镇中小学普遍面临教师总量性缺编难题。义务教育教师编制配置难以适应学龄人口变动带来的师资需求变化,呈现出“无编可用”“超编超员”“超编缺人”和“空编不补”等供需失配样态。

  取消公办中小学教师编制可不可行?研究论文解释,实行教师岗位外包管理可能面临教师法律身份和管理“双轨制”风险,取消编制管理和实行合同制可能出现中小学教师队伍不稳定风险。

  研究者建议,面对人口变动新形势,应构建多维弹性编制核定标准,创新挖潜盘活编制管理制度,完善跨级跨区编制流转机制;探索建立公办中小学编内编外教师“双轨”制度,实行同工同酬等。

  为何要实行教师编制管理改革?

  2022年,教育部等八部门关于印发《新时代基础教育强师计划》的通知,其中指出,优化教职工编制配置。切实落实关于进一步挖潜创新加强中小学教职工管理有关政策精神,在总量内盘活用好现有事业编制资源,按照标准及时核定教职工编制,优先满足中小学教育发展需要。各地要坚持创新管理,综合需求变化情况,加强人员和编制的动态调整,不断提高使用效益。

  中国教育科学研究院教育财政研究所所长、研究员王建去年底刊发了《公办中小学编外用师模式与编制管理改革政策探讨——基于成都市双流区改革经验的分析》(以下简称《编制管理改革政策探讨》)的论文。

  其中指出,当前有关编外教师问题的治理和解决,大致有三种不同的目标诉求和政策路径:一是否认编外教师存在的合理合法性,主张予以禁止,工作的重点是确保编外教师的“零”存在及其清退中不出问题;二是承认编外教师存在的客观现实性,主张予以规范管理,工作的重点不再是清退,而是如何将其纳入规范化、制度化、平等化的管理之中;三是取消教师的事业编制管理方式,主张所有教师应实行聘用制,建立一种按需设岗、公开招聘、择优聘用、合同管理、同工同酬的人事制度。可以预见,随着城镇化推进、生育政策调整、新课程改革和化解大班额工作的持续推进,公办中小学教师编制供给愈来愈难以满足强劲的扩增需求,教师编制制度的改革与创新迫在眉睫。

  另外,东北师范大学教师教育研究院师资博士后王爽、东北师范大学中国农村教育发展研究院教授刘善槐也在去年发布了《人口变动新形势下义务教育教师编制动态调整机制研究》(以下简称《编制动态调整机制研究》)的论文。其中指出,当前,我国人口发展呈现“少子化、老龄化、区域人口增减分化”的趋势性特征,决定教育资源供需关系的时空结构。一方面,新生人口数量下滑直接导致各级各类学龄人口规模减少,其对义务教育师资配置的影响将随着时间的推移逐渐显现。另一方面,区域间经济发展不均衡促使劳动力向经济发达、行政层级高的地区迁移,学龄人口空间聚集凸显师资配置不均衡。

  上述研究者认为,基于人口基数与流动程度两个维度,可将义务教育教师编制配置主要划分为如下四种类型:一类是人口基数大且流动性高的地区,这类地区学龄人口高度集聚,“无编可用”的情况较为普遍;二类是人口基数小但流动性高的地区,这类地区学龄人口呈现明显的外流趋势,“超编超员”的问题凸显;三类是人口基数小且流动性低的地区,这类地区学龄人口规模相对稳定、分布较为稀疏,其普遍面临着“超编缺人”的难题;四类是人口基数大但流动性低的地区,这类地区学龄人口分布密度较高,整体规模相对稳定,易出现“空编不补”的现象。

  人口变动与义务教育教师编制配置样态。《人口变动新形势下义务教育教师编制动态调整机制研究》论文截图

  编制动态调整有哪些制度障碍?

  然而,义务教育教师编制动态调整面临制度障碍。《编制动态调整机制研究》指出,义务教育编制配置的基本前提即按需核定教师数量,保障学校高质量完成教育教学工作任务。由于学龄人口规模及分布持续变动,学校分布、班级规模及年级跨度的变化使教师编制需求不断变化。而相对固化的教师编制管理体制难以实现“编随人走”,编制配置尚未适应学龄人口变动带来的师资需求变化。

  该论文指出,编制配置涉及教育、编办、财政、人社等多部门,各部门所遵循的政策逻辑难以统一,易引发控编与用编的冲突。编制管理更多遵循行政管理逻辑而非教育发展逻辑。自中央编办会同教育部、财政部制定教师编制标准,到省级编制部门会同省教育厅、省财政厅出台具体的实施办法,再到县编办、财政局、教育局核定与分配教师编制,编制管理整个过程涉及十余个部门管理机构。在多部门博弈过程中,每个利益主体的应对行为,是其职责立场与自我利益在博弈与妥协中综合权衡的产物。多重制度逻辑下的编制配置难以形成以教育发展为目标的运行机制。

  义务教育教师编制核定流程。《人口变动新形势下义务教育教师编制动态调整机制研究》论文截图

  另外,教师编制配置数量主要取决于区域内某一时间节点的学龄人口规模,其带有明显计划性特征。然而,学龄人口变动具有一定的非预期性,原有计划性的教师编制配置方式难以适应学龄人口的流动性特征。由于编制调配存在诸多制度性壁垒,人口跨级跨区迁移将加剧区域内教师编制供给与学龄人口教育需求不匹配的局面。

  第一,属地化管理制约着编制跨级跨区调配。在“以县为主”的教育管理体制下,教师编制归属于县级编制部门管理,而区域间的编制调配尚缺乏高位统筹机制。例如,在学龄人口的流入端,学龄人口高度集中并未带来编制总量增加,编制供给无法匹配新增学龄人口的教育需求;在学龄人口的流出端,学校生源持续减少造成“超编”严重,许多地区出现教师富余的现象。

  第二,部门本位意识阻碍着编制跨部门流转。部分地区通过精简事业编制、建立编制“周转池”等方式,统筹事业单位编制优先保障教育供给。但是,编制能够调配的前提是系统内编制结构“有余有缺”,在事业单位编制普遍“吃紧”的情况下,想要通过余缺互补的方式调配教师难度较大。一些事业单位长期持有“编制为我所用,即为我所有”的态度,即使存有富余编制,许多部门也不愿意将这一部分编制用于统筹或借转至教育部门。

  第三,“人”“编”捆绑难以实现跨校调配。按照“自上而下”的编制配置方式,县级教育部门对核定编制总量进行分配,而核定到校的编制往往被学校视为其独有的教育资源。这也就意味着,一旦编制用于补充人员,这一编制即被视为该学校人员所占用。教师编制所有权与使用权相捆绑,导致教育部门难以对编制资源进行跨校调配。对于教师个体而言,其编制隶属于学校使其将自身定位为“学校人”,许多教师也因而“一辈子只在一所学校工作”。有的教师即使出于工作原因调动至其他单位工作,其编制也仍然保留在原学校。

  如何实行义务教育教师编制动态调整?

  《编制动态调整机制研究》认为,义务教育教师编制既是师资配置的主要参考依据,也是事业单位编制资源的重要组成部分。合理的教师编制配置应兼具三重价值效用:满足学校高质量教育教学需求,提高教师编制使用效益,促进区域教育优质均衡发展。为此,应以综合改革思维推动教师编制动态调整,充分发挥教师编制的最大效用,推动高质量教师队伍建设。

  研究者建议,科学的编制核定标准是保障编制配置充足的前提。为了满足高质量教育发展需求,应充分考虑不同规模、不同类型学校的师资配置需求,建立“基本编制+机动编制+附加编制”的编制核定标准体系。其中包括科学构建基本编制测算模型,系统研判机动编制岗位需求,合理设置附加编制配置标准。

  另外,研究者建议,教师编制的动态调整不仅涉及教育系统内部的资源调配,也与其他事业单位编制配置密切相关。在事业单位编制“大盘子”内,挖潜盘活事业单位编制,创新编制管理制度,成为保障教师编制配置的重要举措。其中包括建立健全临时周转编制管理制度,深入推进城乡教师交流轮岗制度,探索运用信息技术调节编制需求。

  研究者还建议,为了使编制配置适应学龄人口跨级跨区的流动特征,应突破编制管理的体制机制壁垒,建立多部门协同、跨级跨区的常态化编制流转制度。其中包括建立精细化联动管理机制,建立常态化跨区调配机制,构建差异化编制保障体系。

  针对编外教师问题的治理路径与政策建议,《编制管理改革政策探讨》这一论文则建议,依标科学合理核定中小学教职工编制,对符合条件的非在编教师加快入编;探索建立公办中小学编内编外教师“双轨”制度,实行同工同酬;探索取消公办中小学教师编制管理,推动教育体制机制改革。

  该论文指出,成都市武侯区自2014年进行以“赋权学校”为核心的制度改革,赋予学校“管理自主”“教师自聘”“经费包干”等自主管理权即“两自一包”改革,由学校在规模控制数内面向社会自主招聘教师,所聘教师不占用事业编制,实行岗位聘任、合同管理和退出制度,校聘教师与在编教师同工同酬。双流区借鉴“两自一包”改革经验,在新建公办学校推行的“政府主导、国企参管、学校自主”教育管理体制改革试点,也全面取消编制管理。这些改革均以政府充足财政投入为支撑,以岗位聘任、合同管理、薪酬激励、同工同酬作为替代解决措施。当然,考虑到现实中教师编制的政治资源、行政资源、符号资本、公共资源等多种属性,取消公办中小学教师编制的地方改革经验能否在其他地区或全国推广,还需扩大试点范围和多方论证。