土地要素改革与中国经济转型演进的历史逻辑

　　土地要素改革的政策变迁，同样勾勒出我国经济发展的演进路程。新中国成立初期(1949—1956年)，我国逐步废除地主阶级封建剥削的土地制度，以1950年《土地改革法》的颁布实施为重要标志，实行农民土地所有制，将土地无偿分配给无地或少地农民，消除了土地要素占有的阶级不平等。此时，土地要素与充足的劳动力要素实现了契合与匹配，极大地解放和发展了农村生产力。这一时期，粮食、棉花、油料等农作物产量呈现递增趋势，为新中国工业化建设奠定了坚实的资金积累和市场支持。

　　在社会主义曲折探索阶段(1956—1978年)，我国计划经济体制基本形成，大范围的公有制开始推行。“集体所有，统一经营”土地制度的实施，意味着人民公社掌握一切生产资料，并对土地进行统一规划管理，土地要素高度集中统一配置。这一时期，土地统一集中计划供给为新中国的工业化特别是重工业的发展积蓄了力量，但是也造成生产关系僵化、生产积极性被挫伤等问题，导致国民经济比例严重失衡。与此同时，伴随着粮食产量年均增长率大幅下降，工业化和城市化在脱离农业基础和片面追求高速度的情况下呈现畸形发展。

　　在改革开放和社会主义现代化建设新时期(1978—2012年)，我国经济体制由“计划经济”向“社会主义市场经济”转变。以1978年家庭联产承包责任制推行为标志，我国开创了统分结合的农业经营体制改革先河。1988年《宪法(修正案)》允许土地使用权有偿转让，推动了土地要素配置的“市场化”探索。与此同时，上海、广东深圳等城市开始土地批租实践，打破了无偿划拨的单一国有建设用地取得形式，正式拉开了城市土地要素市场化配置的序幕。完善的城市土地市场机制驱动了基础设施建设和房地产投资，催生了靠土地驱动的经济高速发展模式，并助推了城镇化和工业化快速发展。这一时期，“以地引资”和“以地生财”是该模式的最大特点。随着外资企业、私营企业和乡镇企业的快速扩张，“离土离乡”的“民工潮”开始兴起，农村剩余劳动力发生转移。然而在劳动力要素快速流动的情况下，农地流转市场发育并不完善，直至2007年实施的原《物权法》将农村土地承包经营权界定为用益物权。但直到2013年，我国东、中、西部地区的农地流转率也仅为26%、31%和20%。与此同时，农村集体经营性建设用地的市场化长期受阻，农村土地资产价值难以显化。城乡要素流动的不平衡、不充分，进一步拉大了城乡发展差距，形成了城乡二元结构。

　　当我国迈入中国特色社会主义新时代(2012年至今)，为促进城乡融合协调发展，国家持续深化土地要素市场化配置改革和土地供给侧结构性改革，着力构建城乡统一建设用地市场，助推经济高质量发展。从2014年的中央一号文件提出农地“三权分置”，到2015年的中央一号文件允许农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股，与国有建设用地“同地同价同权”，再到2018年的中央一号文件提出探索实现宅基地“三权分置”，都进一步释放和挖掘出土地要素的潜力和价值。同时，跨省域补充耕地和增减挂钩节余指标跨省域调剂机制的建立，发挥了市场机制在资源配置中的决定性作用，让土地要素不再固化并实现充分自由流动。这一系列举措适应了新常态下经济发展规律，顺应了全面建设社会主义现代化国家的必然要求。

　　土地要素改革与中国经济转型演进的历史逻辑

　　土地要素改革的政策变迁，同样勾勒出我国经济发展的演进路程。新中国成立初期(1949—1956年)，我国逐步废除地主阶级封建剥削的土地制度，以1950年《土地改革法》的颁布实施为重要标志，实行农民土地所有制，将土地无偿分配给无地或少地农民，消除了土地要素占有的阶级不平等。此时，土地要素与充足的劳动力要素实现了契合与匹配，极大地解放和发展了农村生产力。这一时期，粮食、棉花、油料等农作物产量呈现递增趋势，为新中国工业化建设奠定了坚实的资金积累和市场支持。

　　在社会主义曲折探索阶段(1956—1978年)，我国计划经济体制基本形成，大范围的公有制开始推行。“集体所有，统一经营”土地制度的实施，意味着人民公社掌握一切生产资料，并对土地进行统一规划管理，土地要素高度集中统一配置。这一时期，土地统一集中计划供给为新中国的工业化特别是重工业的发展积蓄了力量，但是也造成生产关系僵化、生产积极性被挫伤等问题，导致国民经济比例严重失衡。与此同时，伴随着粮食产量年均增长率大幅下降，工业化和城市化在脱离农业基础和片面追求高速度的情况下呈现畸形发展。

　　在改革开放和社会主义现代化建设新时期(1978—2012年)，我国经济体制由“计划经济”向“社会主义市场经济”转变。以1978年家庭联产承包责任制推行为标志，我国开创了统分结合的农业经营体制改革先河。1988年《宪法(修正案)》允许土地使用权有偿转让，推动了土地要素配置的“市场化”探索。与此同时，上海、广东深圳等城市开始土地批租实践，打破了无偿划拨的单一国有建设用地取得形式，正式拉开了城市土地要素市场化配置的序幕。完善的城市土地市场机制驱动了基础设施建设和房地产投资，催生了靠土地驱动的经济高速发展模式，并助推了城镇化和工业化快速发展。这一时期，“以地引资”和“以地生财”是该模式的最大特点。随着外资企业、私营企业和乡镇企业的快速扩张，“离土离乡”的“民工潮”开始兴起，农村剩余劳动力发生转移。然而在劳动力要素快速流动的情况下，农地流转市场发育并不完善，直至2007年实施的原《物权法》将农村土地承包经营权界定为用益物权。但直到2013年，我国东、中、西部地区的农地流转率也仅为26%、31%和20%。与此同时，农村集体经营性建设用地的市场化长期受阻，农村土地资产价值难以显化。城乡要素流动的不平衡、不充分，进一步拉大了城乡发展差距，形成了城乡二元结构。

　　当我国迈入中国特色社会主义新时代(2012年至今)，为促进城乡融合协调发展，国家持续深化土地要素市场化配置改革和土地供给侧结构性改革，着力构建城乡统一建设用地市场，助推经济高质量发展。从2014年的中央一号文件提出农地“三权分置”，到2015年的中央一号文件允许农村集体经营性建设用地出让、租赁和入股，与国有建设用地“同地同价同权”，再到2018年的中央一号文件提出探索实现宅基地“三权分置”，都进一步释放和挖掘出土地要素的潜力和价值。同时，跨省域补充耕地和增减挂钩节余指标跨省域调剂机制的建立，发挥了市场机制在资源配置中的决定性作用，让土地要素不再固化并实现充分自由流动。这一系列举措适应了新常态下经济发展规律，顺应了全面建设社会主义现代化国家的必然要求。

　　土地要素改革与我国经济转型的运行轨迹现状：互动互馈

　　在“自然—社会—经济”系统中，土地要素改革与经济转型并非是相互孤立、相互割裂的个体，而是相互联系、相互促进的有机整体，这从历史经验中也能得以充分验证。一方面，土地要素改革为我国经济转型创造了有利条件和强大动力;另一方面，经济转型也为土地要素改革提出了新方向、新指引，呈现出互动互馈的良性状态。

　　(一)土地要素改革是我国经济转型的强大动力

　　拉动经济增长的“三驾马车”是消费、投资和出口。土地作为其他生产要素的重要空间载体，也为消费、投资和出口提供了必要的物理空间和场景。土地要素改革是生产关系的重要调整，对于解放和发展生产力具有突出作用，成为推动经济转型的必然选择。

　　土地要素改革释放消费潜力，成为支撑经济增长的新引擎。伴随农村劳动力向城镇转移，农村土地出现闲置浪费的情况。农业转移人口受土地流转权益保障机制不健全和祖业观念等因素影响，倾向于选择“离乡不离土”和城乡“两栖占地”。2023年，我国常住人口城镇化率为66.16%，户籍人口城镇化率为48.30%，两者相差近18个百分点。这意味着约有18%的农业转移人口尚未落户城镇，整体城镇化水平依旧有提升空间。以2023年城乡居民消费支出水平为基准进行测算，假设通过农村土地要素改革成功推动人口市民化，该群体预计每年消费支出可多增加1.40万元。农村土地要素改革(如农村集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革和农村土地征收制度改革)可以为人口市民化提供资金支持，推动以人为本的新型城镇化发展。因此，通过土地流转和宅基地自愿有偿退出，农民可以获得一定的入股分红或经济补偿收益，一方面有利于增加农民财产性收入，另一方面也有利于增加农民在城市购房、创业或投资的意愿，这将成为扩大内需的强大动力。

　　土地要素改革优化投资产业结构，成为支撑经济转型的新动能。进入“后房地产”时代，部分地区企图运用高杠杆和高周转撬动房地产业大规模投资建设的“美梦”已一去不复返，再加之传统基建投资已处于边际效应下降趋势，固定资产投资已有两大领域陷入“疲软”状态，并对全部投资贡献率由拉动转向持续拖累。当前，新一轮科技革命和产业变革正在布局，我国积极寻找并培育经济发展新动能。土地要素改革通过调整土地供应结构和方式，引导社会资本流向高效、环保、创新等新兴领域，促进了产业结构的优化升级。如：通过年度土地供应计划优先保障主导产业、重大项目合理用地，使优势地区有更大发展空间，从而吸引更多优质投资;采取长期租赁、先租后让、租让结合等多元供地方式，以满足新产业、新业态在初创资金不足时期的用地需求，减少土地取得成本;探索增加混合产业用地供给，为促进土地多功能复合利用和配套产业集群创造条件，以满足多元产业的发展需求。

　　土地要素改革引导进出口市场选择，成为支撑经济转型的新方向。根据要素禀赋论(亦称“赫克歇尔—俄林理论”)，一个国家如何有效配置和利用其生产要素，将直接影响其生产效率和国际竞争力。生产要素的比例、数量和利用状况，影响一个国家生产特定产品的比较优势，进而影响国际贸易格局和流向。

　　土地是农业生产中重要的生产要素，并在投入生产过程中创造价值。一方面，农村土地要素改革将闲散农地资源流向更高效的规模经营主体，改善农业生产经营方式，进而提高生产效率。同时，适度规模经营有利于现代农业技术和农机社会化服务推广，降低物耗成本。农业生产效率和生产质量的提高，改善了土地要素在农业生产贸易中的比较优势，能够扭转我国在农产品国际贸易中的不利地位。另一方面，农村土地要素改革可以通过促进资源合理分配、政策引导与扶持、科学规划种植结构、推广特色种植和生态农业以及建设示范区、示范园和示范田等途径来丰富种植结构，并发展间作和套种优势，促进农产品出口贸易结构转型升级。

　　在工业生产中，土地作为供给侧的关键生产要素，是实体经济和制造业发展的重要载体。以往地方政府将工业用地视为招商引资的重要抓手，促使工业用地价格朝负向偏离。城市土地要素市场化改革旨在减少地方政府对土地市场的直接干预，让市场在土地资源配置中发挥决定性作用。这一改革方向有助于推动工业用地出让价格的合理化，减少低价无序竞争，使其更加符合市场供求关系，并利用空间规划引导工业企业产生空间集聚效应，形成产业集群。当工业用地价格趋向市场化形成时，工业用地更多流向高效益的企业手中，低技术含量企业和低生产效率企业的出口竞争力将会显著降低。面对土地成本上升和出口竞争力下降的双重压力，低技术和低效率企业可能需要加快出口转型升级的步伐，以减少丧失原有的国际市场份额。

　　(二)我国经济转型引领土地要素改革

　　我国经济正处于转型升级的关键时期，迫切需要全面深化改革，清除影响生产力发展的障碍因素。经济基础决定上层建筑，经济转型对其他改革具有“牵一发而动全身”的传导作用。

　　我国经济转型明确绿色低碳目标，成为推动土地要素改革的新路径。党的二十届三中全会强调，要加快“经济社会发展全面绿色转型”，坚定不移地走绿色低碳高质量发展道路。绿色低碳发展既是经济转型升级的必然要求，也是在资源日益稀缺形势下的根本出路。土地作为碳源碳汇的空间载体，其自然属性赋予自身重要的生态价值。

　　笔者认为，在绿色低碳发展的战略驱动下，土地要素改革要为促进一二三产业生产方式绿色化提供服务保障。传统农业“高污染、高消耗”的分散经营模式增产依靠大量化肥及农药，不适应农业现代化和可持续发展需求。在智慧生态农业建设的倡导下，各地应当发挥农地“三权分置”改革的政策红利效应，并结合全域土地综合整治项目推动“小田并大田”和“一户一块田”。农业的适度规模经营便于推广智慧农业装备和现代种植技术，减少对农药化肥的施用依赖，从而有效控制农业面源污染。此外，在绿色制造业和服务业产业体系布局方面，各地还可以在不同层级的国土空间规划体系中明确碳约束情景下的供地和用地方案，并建立片区尺度下二三产业用地碳排放效率和强度核算体系(单位产值二三产业碳排放和单位产量二三产业碳排放)，助推土地要素重点保障绿色生产项目。

　　我国经济转型指明集约高效导向，成为推动土地要素改革的新指引。过去相当长一段时间，我国借助城市建设用地扩张和增量扩能的途径来刺激经济发展，但这种发展模式已难以为继，且缺乏韧性。当前，我国经济发展方式由依靠资源消耗的粗放型转变为高效集约型，并朝着高质量内涵式的方向发展。经济发展方式的转变要求土地资源配置精确和利用效率提升，并充分挖掘土地存量空间。

　　笔者认为，一是向闲置土地挖“潜能”。针对批而未供和批而未用的闲置土地，各地可采取依法、协议或者调整规划用途等收回方式，建立消化目标清单管理，将新增建设用地规模与低效建设用地减量化全面挂钩。其中，对未完成消化目标的地区，予以核减该地区新增建设用地指标规模。针对低效闲置的农村集体建设用地，各地可利用“增减挂钩”集中连片统一复垦整理，统筹推进高标准农田建设和宜居宜业和美乡村建设。

　　二是向存量空间要“效能”。各地可创新“工业上楼”模式，集聚多家先进制造业、配套研发产业和专业服务业等混合产业群于一体，纵向拓宽产业发展空间，实现从平面到立体生产复合空间的转变;持续推动城市更新，发挥老旧小区改造、基建更新、城市生态修复等项目对城市空间功能品质提升的作用，统筹推动社区、文化、消费、生态和科创五大空间资源功能拓展;以乡村空间重构为重要抓手，促进人、地、产、钱等多要素耦合协调，从而构建高效集约的乡村生产空间、宜居便捷的乡村生活空间和绿色秀美的乡村生态空间。

　　我国经济转型强化区域协同效能，成为推动土地要素改革的新方向。迈入中国特色社会主义新时代，我国更加注重城乡融合和区域协调发展，并强调改革的系统性、整体性和协调性。在区域协调发展战略和主体功能区战略的驱动下，我国正着力解决发展不平衡、不充分的难题，积极推动建立不同区域间的产业分工体系，构建优势互补、区域协作的经济发展布局。这就要求土地要素能够打破行政区划限制和空间错配障碍，在城乡和城市群间自由合理流动，以支持优势地区的用地需求和保障欠发达地区的土地发展权市场价值实现，进而达到要素平等互换和功能互补。

　　土地要素改革与中国经济转型的未来趋势

　　2025年是“十四五”规划的收官之年，也是“十五五”规划的开启之年。笔者认为，聚焦未来远景规划目标，我国土地要素配置制度的改革依旧任重道远，还需要在推动农业农村现代化、培育新质生产力和盘活经济发展新动能等方面着重发力。

　　推动农地适度规模经营，加快农业农村现代化。我国是农业生产、消费和贸易大国，目前最大的“不充分”难题是农业农村发展不充分。在经济结构转型要求农业全要素生产率与其他部门趋同的趋势下，要发挥土地要素改革对农业发展和经济转型的乘数效应。推动农业适度规模经营是土地要素改革重要的目标任务之一，深刻影响着农地利用和生产效率，深度促进农业农村现代化发展。

　　笔者认为，一是当前各地应启动实施第二轮土地承包到期后再延长30年整省试点工作，在“大稳定、小调整”的整体思路中妥善稳定土地承包关系，并放活土地承包经营权，从而形成长久的农地投资激励。此外，为提高经济转型水平，实践经验表明，未来各地还需规范权责明确的农地流转体制机制，适度推广土地托管服务，积极培育家庭农场、农民专业合作社等新型农业经营主体，引导资金、技术、数据、人才等生产要素协同投入现代化种养业中，为农业生产经营机械化、集约化和高效化创造有利条件。

　　二是通过土地要素配置制度的改革引导农地经营的种植结构调整，充分发挥稳粮保供和农业出口创汇的作用。我国当前处于人多地少的禀赋条件下，谷物、油料、棉花、糖料等土地密集型作物供给相对处于劣势，且一定程度上依赖进口，整体贸易逆差呈上升趋势。因此，各地需要严格落实流转主体资格审查、准入和监督机制。对于工商企业等社会资本下乡投入的农业项目，要规范其农地流转用途，确保“农地农用”，提高口粮和重要农产品的自我供给能力;鼓励外向型农业经营主体充分利用国内国际两个市场、两种资源，丰富高附加值、高技术含量农产品的出口渠道。

　　优化土地要素配置，积极培育新质生产力。新质生产力以数字化、网络化、智能化的新技术为支撑，通过科技创新推动全要素生产率的提高，代表了生产力的跃迁。而土地要素创新配置则可为新质生产力的发展提供空间保障，从而推动产业和经济结构深度转型。笔者认为，聚焦新质生产力发展需求，土地要素配置制度的改革要在数量和空间布局上精准发力。

　　一是各地可在国土空间规划和用途管制要求的基础上，为网络(如大数据中心、5G通信基站)、新能源(如充电桩)新型基础设施建设给予单独供地或配套建设供地，并充分利用荒滩戈壁等未利用地建设大规模选址的风力发电或光伏发电站;同时，为乡村物流信息业、农产品加工仓储流通业等乡村产业用地项目实施点状供地，发挥土地要素对延长产业链的作用。

　　二是各地可基于不同区域的资源禀赋和产业发展条件差异，实行差异化的区域和城乡土地要素供给格局，以增强土地要素对优势区域发展的保障能力。在迈入经济高质量发展的新阶段后，我国持续深化落实主体功能区战略，支持京津冀、长三角、粤港澳大湾区等重大城市群区域一体化发展。在“十五五”期间，这些世界级城市群也将被视为现代化产业体系建设的先行者，成为新质生产力布局的排头兵。因此，为促进优势地区和重点开发区新兴产业的发展，并形成技术扩散和空间溢出效应，笔者认为，各地应在考虑存量盘活和产业用地全生命周期情况下保障优势地区的用地指标，从供地前、中、后等环节保障其用地手续办理和项目落地。若存在用地指标阶段性供应困难的情况，各地方政府可探索建立明确归还时间、归还方式的产业用地指标周转暂借制度，多渠道、多途径保障合理用地需求。其中，归还时间一般不应超过年度土地供应计划周期(12个月)，归还方式可通过低效建设用地减量化验收合格的方法予以归还。

　　促进土地要素流动，盘活经济发展新动能。在新经济地理理论框架之下，要素会因区域禀赋差异由效益低的区域向效益高的区域集聚，呈现出多级分层的空间配置格局。土地要素若固化在原地，将难以显现其价值，更难以适应社会经济发展需求。

　　笔者认为，为促进土地要素随着人和产业自由合理流动，一是需要加快构建全国统一的土地要素市场化运行机制，通过市场机制引导土地要素向高效益、高附加值领域流动，实现土地要素在结构、时空上的有效安排，以获取最佳的经济效益。

　　二是城乡分割的土地增值收益在城乡之间的分配不均，使得城市居民和企业通过享受基础设施和城市更新带来的土地价值升值进行消费升级，而农民集体则被排除在此轮经济增长之外，这种分割的土地市场阻碍了城乡融合发展。因此，各地需要加快构建城乡土地增值收益分配机制，确保土地所有者、使用者以及政府等相关利益方在土地增值过程中能够公平分享收益，从而激发各方参与土地要素流动的积极性。

　　(作者张安录为教育部“长江学者”特聘教授，华中农业大学公共管理学院教授、博导，邹起鑫供职于南昌航空大学环境与化学工程学院)