编者按：1月22日至23日，由中国经济体制改革研究会指导、中国经济体制改革杂志社主办的“学习贯彻落实党的二十届四中全会精神，促进‘十五五’时期高质量发展——2025年度地方改革创新实践研究交流座谈会”在海南省海口市召开。本文是十二届全国人大财经委副主任委员、国家发展改革委原副主任彭森在此次座谈会上的主题发言。

 

　　

 

　　同志们：

 

　　大家早上好，新年伊始，十分高兴与同志们相聚在海南，共同参加中国经济体制改革杂志社举办的2025年度地方改革创新实践研究交流座谈会。首先，要向本次会议的成功举办表示祝贺。2026年是“十五五”开局之年，2025年10月召开的党的二十届四中全会通过了《关于制定国民经济和社会发展第十五个五年规划的建议》。《建议》在深刻分析“十五五”时期我国发展环境深刻复杂变化的基础上，明确提出了“十五五”时期我国经济社会发展的指导方针和主要目标，强调要“坚持以经济建设为中心，以推动高质量发展为主题，以改革创新为根本动力”，特别是要“坚持进一步全面深化改革，注重运用改革办法破解发展难题，为发展增动力、激活力”。根据会议安排，我想借此机会，专门就要素市场化改革问题讲讲个人的一些学习体会。

 

　　一、中央对要素市场化改革高度重视，要素市场化配置改革已成为当前经济体制改革的重中之重

 

　　中国的改革到2026年已迈入第48个年头，按照1992年确立社会主义市场经济目标算起，市场化改革也进入了第34个年头。中国改革在不同时期有不同的重点任务。例如，改革发端于农村改革，20世纪80年代的重点是国企改革和价格改革；90年代的重点是宏观体制改革，包括分税制以及社保、医疗和房改等领域；进入21世纪后，在加入世界贸易组织背景下，各领域改革得到进一步推进和完善。党的十八届三中全会提出进一步全面深化改革的任务，而全面深化改革是以经济体制改革为重点、为牵引。那么，经济体制改革的重点在哪里？我们对这个问题的认识不断深化，应该说要素和要素市场化配置改革的提法出现得比较晚。

 

　　2013年11月，党的十八届三中全会对加快完善现代市场体系提出了明确要求，其中，重要内容是推进商品和要素自由流动、平等交换，提出要建立城乡统一的建设用地市场、完善金融市场体系等。

 

　　2015年10月，党的十八届五中全会《“十三五”规划建议》提出，“深化市场配置要素改革。促进人才、资金、科研成果等在城乡、企业、高校、科研机构间有序流动。”

 

　　2017年10月，党的十九大对要素市场化配置改革提出了明确要求，“经济体制改革必须以完善产权制度和要素市场化配置为重点，实现产权有效激励、要素自由流动、价格反应灵活、竞争公平有序、企业优胜劣汰”。这是第一次明确把要素市场化配置作为经济体制改革的重点。

 

　　2017年12月举行的中央经济工作会议强调，结构性矛盾的根源是要素配置扭曲，要彻底解决问题，根本途径是深化要素市场化配置改革。改革开放要加大力度，在经济体制改革上步子再快一些，以完善产权制度和要素市场化配置为重点，推进基础性关键性领域改革取得新的突破。

 

　　2018年底中央经济工作会议再次强调，加快土地等要素市场化步伐，建立公平、开放、透明的市场规则和法治化营商环境，破除各类要素流动壁。

 

　　2019年10月，党的十九届四中全会提出：“推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平。”“健全劳动、资本、土地、知识、技术、管理、数据等生产要素由市场评价贡献、按贡献决定报酬的机制。”这里第一次罗列了七大要素。

 

　　2019年11月26日，中央深改委第十一次会议上，习近平总书记再次强调这项改革的重要性：“构建更加完善的要素市场化配置体制机制，要坚持以供给侧结构性改革为主线，坚持深化市场化改革、扩大高水平开放，破除阻碍要素自由流动的体制机制障碍，扩大要素市场化配置范围，健全要素市场体系，推进要素市场制度建设，实现要素价格市场决定、流动自主有序、配置高效公平，为推动高质量发展、建设现代化经济体系打下坚实制度基础。”

 

　　这是总书记关于要素市场化配置改革讲得最全面、最系统的一次。此后，总书记又在经济工作会、省部级主要领导干部学习班和中央政治局集体学习时，多次重申和强调了这一改革。

 

　　2020年10月，党的十九届五中全会在确定“十四五”规划任务时明确提出：“深化土地管理制度改革。推进土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场化改革。健全要素市场运行机制，完善要素交易规则和服务体系。”根据党的文件精神，五大要素市场化改革的任务第一次被明确列入了五年规划，具有法律地位。

 

　　从2021年起，要素市场化改革工作始终贯穿于“十四五”规划全过程，党的二十大、二十届三中全会、二十届四中全会都多次重申了这项改革。2022年中央专门发文，计划选取一些省市进行要素市场化配置综合改革试点。这项工作原定于2023年启动，2025年形成可复制、可推广的经验。但由于各种原因，直到2025年年中才下发国办文件，批准在北京市等10个省市的部分地区开展这项综合改革试点，我还应邀在中央电视台进行了解读。在过去的5年里，理论界的一些专家先后推出了要素市场化改革的专著。例如，由我主编的《要素市场化改革》获国家社科基金的支持，还有常修泽、蔡继明所著的《中国要素市场化大纲》。

 

　　二、要素市场化改革的重要意义

 

　　在谈这个问题之前，首先要明确几个基本概念。

 

　　什么是“要素”，我们这里讲的是生产要素，这属于经济学的一个基本范畴。即人类为创造社会财富所进行的物质生产所需的所有要素与环境条件，包括人的要素、物的要素（自然资源与生产资料）及其结合因素。也可以说，要素是经济活动的基本载体。现阶段，我国生产要素主要是指土地要素、劳动力要素、资本要素、技术要素、管理要素、数据要素等。

 

　　要素市场化配置是指在市场经济条件下，根据市场规则、市场价格、市场竞争等方式，对各类生产要素进行配置，以实现效益和效率最大化。也可以说，要素配置效率直接决定经济发展的质量和效益。关于这项改革的称谓，中央文件中有不同的表述，概括而言就是要素市场化配置改革，简称为“要素市场化改革”。这个提法在党的二十大报告中有过明确表述：“构建全国统一大市场，深化要素市场化改革，建设高标准市场体系。”

 

　　下面谈谈要素市场化改革的意义。

 

　　第一，有利于构建高水平社会主义市场经济。

 

　　2020年，党中央、国务院发布《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，明确提出“必须进一步解放思想，坚定不移深化市场化改革，构建更加系统完备、更加成熟定型的高水平社会主义市场经济体制”。党的二十届三中全会进一步指出，到2035年全面建成高水平社会主义市场经济体制。这是一项十分艰巨的历史性任务，其关键在于我国要素市场化改革相对滞后。改革开放以来，我国商品和服务市场已基本实现市场化定价，97.5%的商品和服务价格由市场形成。但土地、劳动力、资本、技术、数据等要素市场发育相对迟缓，要素市场化配置的范围相对有限，要素跨区域、跨领域流动存在体制机制障碍，要素价格形成机制尚不健全，数据等新型要素市场的规则亟待建立与规范。这些都是全面建成高水平社会主义市场经济难以回避的难关，也是高质量发展的突出短板。可以说，在“十五五”时期，持续深化要素市场化改革取得重大突破和进展，既是基于改革目标导向的历史要求，也是改革发展问题导向的实践需要。要素市场化配置改革是经济体制改革最关键、最基础性的任务，也是市场化改革成败的关键。

 

　　第二，有利于进一步明晰和理顺政府与市场关系。

 

　　当前，经济体制改革的核心任务仍然是正确处理政府与市场的关系。历经48年的改革，从最初聚焦于计划与市场的关系，到如今强调处理好政府与市场的关系，这一问题之中没有得到彻底解决。这也是能否如期建成高水平社会主义市场经济体制的关键和试金石。这个问题的难度在于，正确处理好政府与市场的关系，实际上是要处理好谁在资源要素配置中发挥决定性作用的问题。这也是计划经济与市场经济的根本区别和分水岭，核心在于要素市场化配置能否深化。党的十八届三中全会提出：“大幅度减少政府对资源的直接配置，使市场在资源配置中发挥决定性作用”。习近平总书记不止一次地指出：“市场决定资源配置是市场经济的一般规律，市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济”。这便是要素市场化配置的根本任务，或者说是本质。党的二十届三中全会在谈及“有效市场”与“有为政府”的关系时，提到“既放得开，又管得住”，这阐述的也是政府与市场的关系。需注意，党的二十届四中全会将“管得住”改为“管得好”，这一改动非常重要、非常好。在这对关系中，“放得开”是重点，是前提。“有效市场”就是要通过要素市场化配置，让市场在资源配置中发挥决定性作用。“放得活”的关键，是将所有市场机制能够有效调节的经济活动交给市场，激发市场的活力、动力、创造力。与此同时，政府必须大幅度减少对资源要素的直接配置以及对市场的直接干预，保障和推动资源配置依据市场规则、市场价格、市场竞争实现效益、效率最优化。“有为政府”“管得好”，指的是政府行为必须规范，有所为有所不为，尤其要防止对微观经济活动的不当干预。“管”并非直接简单下行政命令，而是推动改革激发市场活力，用规划明确投资方向，用法规规范市场行为。主要还是用经济、法律和必要的行政手段，更好地实施宏观调控保障经济稳定，加强和优化公共服务，保障公平竞争，加强市场监管、弥补市场失灵。

 

　　第三，有利于加速构建全国统一大市场、畅通国民经济循环。

 

　　前面提及，“深化要素市场化改革”与“构建全国统一大市场，建设高标准市场体系”一同在党的二十大报告中正式提出。党的二十届三中全会《决定》中，一共写了60条，在第六条“构建全国统一大市场”项下，讲到“完善要素市场制度和规则”等要素市场化改革的任务。有一些人产生误解，认为构建全国统一大市场是大任务、主要任务，要素市场化改革是从属的第二层任务。我认为这种看法是不正确的，至少是不全面的。一方面，构建要素资源市场是全国统一大市场建设的一项基本任务、基本要求。构建全国统一大市场自然应包括要素市场的建设，而且这是相对滞后的一个板块。另一方面，要素市场化改革在整个市场化改革中的地位和意义都更为重要，是具有根本性、实质性的重大改革任务。若要素市场化改革未完成，全国统一大市场建设便无从谈起。从构建全国统一大市场来看，要素市场分割确实是阻碍全国统一大市场建设的关键障碍。受行政区划和地方利益影响，不同区域对土地、资本、劳动力等要素设置流动壁垒，形成“小循环”“小市场”，导致要素无法在全国范围自由流动和优化配置，难以发挥我国超大规模市场的优势。例如，户籍制度、社保衔接等问题，限制了劳动力的跨区域流动；土地出让机制的区域差异，阻碍了城乡建设用地市场的一体化。要素市场化配置改革，通过破除地方保护和市场分割，建立统一的要素市场规则和交易体系，能够打破要素流动的卡点堵点，为全国统一大市场建设奠定坚实基础。

 

　　国民经济循环的畅通与否，关键取决于要素流动的顺畅程度。要素市场化配置改革能够打破要素流动的体制机制障碍，促进要素在城乡、区域、产业之间自由流动，从而打通生产、分配、流通、消费各环节的堵点。在区域层面，改革能够推动京津冀协同发展、长三角一体化、粤港澳大湾区建设等重大战略区域的要素市场一体化，强化区域协同发展。在城乡层面，通过建立城乡统一的建设用地市场，完善农村劳动力转移就业机制，能够促进城乡要素双向流动，推动乡村全面振兴和新型城镇化协调发展。在产业层面，要素的自由流动能够引导资源要素向优势产业和龙头企业集中，促进产业集群和产业链供应链优化升级，从而畅通国内大循环。

 

　　第四，有利于加速发展新质生产力，推进高质量发展和中国式现代化。

 

　　要素市场化改革的领域、形式和任务纷繁复杂，但目标却相对统一、简单一致。即通过这场改革，创新生产要素配置方式，推动生产要素顺畅流动、各类资源高效配置、市场潜力充分释放。俗话说，“改革就是解放生产力、发展生产力”，这句话用到要素市场化改革上真是恰如其分。

 

　　如今，从中央到地方、从理论界到企业界，大家言必称新质生产力。新质生产力的产生有三个关键点：技术的革命性突破、生产要素的创新性配置以及产业的深度转型升级。其中，生产要素的创新性配置讲的就是要素市场化配置。没有要素市场化配置，就无从谈起生产要素的创新性配置。这个过程依靠的是市场的力量，而非行政计划的力量。只有将这些改革落实到位，才能真正优化资源要素配置，促进先进生产要素向重点领域汇聚，使生产要素能够从低效传统领域向优质高效领域流动，推动要素配置实现效率最优化和效率最大化。

 

　　应该说，生产要素创新性配置是发展新质生产力的关键因素，也是推动新质生产力创新发展的必要条件。新质生产力以科技创新为主导，依托于技术、数据、人才、算力等先进生产要素的深度融合与高效配置。要素市场化改革通过打通新质生产力发展的堵点卡点，能够让各类先进生产要素向新产业、新业态、新模式顺畅流动。例如，在技术要素领域，通过完善科技成果转化机制、加强知识产权保护，加速科技成果从实验室走向生产线。在数据要素领域，通过建立数据产权制度、规范数据交易流通，充分释放数据要素的倍增效应。同时，改革还能推动土地、资本等传统要素向高端制造业、绿色低碳产业等领域集聚，为产业升级和技术创新提供支撑。

 

　　三、要素市场化改革的主要任务

 

　　要素市场化改革是一场关系全局的系统工程，涉及土地、劳动、资本、技术、数据等多个领域，要坚持问题导向、系统思维，聚焦重点领域和关键环节，推出针对性强、可操作的改革举措。根据党的二十届三中全会精神和相关试点方案部署，“十五五”时期要素市场化配置改革应重点推进以下任务。

 

　　1.健全要素市场基础制度

 

　　基础制度不完善是要素市场发育滞后的根本原因。必须加快构建产权清晰、规则统一、交易规范、监管有效、开放包容的要素市场基础制度体系。一是完善要素产权制度，明晰土地、技术、数据等各类要素的产权界定标准，健全产权保护机制。例如，深化农村集体经营性建设用地入市改革，明确入市范围、交易规则和收益分配机制；建立数据产权分级分类制度，完善数据产权保护和利用规则。二是统一要素市场规则，清理和废除妨碍全国统一市场和公平竞争的规则和做法，健全公平竞争审查制度，在要素准入、交易、监管等方面建立统一标准，确保不同所有制、不同规模的经营主体平等获得要素。三是规范要素交易平台建设，整合各类要素交易场所，推进全国统一、互联互通的要素交易平台体系。推动要素交易全程电子化，提高交易效率，降低交易成本。

 

　　2.推进重点要素市场化配置改革

 

　　在土地要素方面，重点是构建城乡统一的建设用地市场，积极推进农村集体建设性用地入市改革。深化产业用地市场化改革，推行“标准地+承诺制”，优化土地供应方式，提高土地集约高效利用水平；完善土地流转机制，盘活闲置低效用地和闲置房产，扩大建设用地流转渠道；健全土地价格形成机制，充分反映土地稀缺程度和市场供求关系、避免行政干预导致的价格扭曲。

 

　　在劳动力要素方面，重点是坚决突破户籍、所有制等身份差异对劳动力要素自由流动、市场化配置的制度障碍，推动由常住地登记户口提供基本公共服务制度。持续深化户籍制度改革，进一步放宽城市落户限制。在实现户籍便捷迁移和居住证互通互认的同时，完善社保衔接机制，推进养老保险全国统筹和基本医疗保险跨省直接结算，消除劳动力流动的后顾之忧。健全人才评价和激励机制，打破身份壁垒，推动人才在不同区域、不同所有制单位之间自由流动。

 

　　在资本要素方面，关键是提升金融服务实体经济的能力。深化资本市场改革，深化以信息披露为核心的股票发行注册制，优化互联互通机制，扩大资本市场的对外开放。构建多层次资本市场体系建设，发展普惠金融，加大对中小微企业、科技创新企业的金融支持力度。规范资本市场秩序，加强信息披露监管，防范化解金融风险，确保资本要素安全高效流动。

 

　　在技术要素方面，重点是最大限度地减少政府对技术要素的配置和干预，激发经营主体特别是民营企业的科技创新活力。要着力解决科技成果转化不畅、估值难等问题，打通科技成果转化链条堵点。完善科技成果评价和交易机制，建立健全知识产权保护和运营体系。建设国际化技术转移平台，促进国内外先进技术交流合作。

 

　　在数据要素方面，重点是通过积极完善数据要素产权制度，推进数据要素的确权、定价、流通、交易的标准化、市场化进程。要加快建设全国一体化数据市场，构建数据交易合规审查机制。要健全数据收益分配制度，保障数据提供者、加工者、使用者的合法权益。要强化数据安全治理，建立数据分类分级保护制度，防范数据泄露和滥用风险。

 

　　3.深化要素市场化配置综合改革试点

 

　　要素市场化配置改革涉及面广、复杂度高，需要通过试点先行，积累经验，逐步推广。2025年9月，国务院已发文部署，在北京、江苏、浙江、安徽、福建、河南、湖南、广东、重庆、四川等10个基础好、带动力强的地区，结合各地发展需要和实际情况，在各要素领域开展要素市场化配置综合改革试点。试点的目标是通过地方试点探索，进一步深化要素协同配置，提升要素配置效率，探索新型要素配置方式，优化新业态新领域要素保障，促进新质生产力发展。

 

　　从2023年开始，10个试点地区已陆续向中央报送综合改革的试点方案。此次国函件分头批复的方案中，各试点地区的侧重点不同，具体任务均超过20条。由于这些试点地区涵盖重大战略区域，兼具东中西部代表性，是改革的试验田。要充分发挥试点地区的示范引领作用，鼓励试点地区结合自身特点，开展差别化改革探索。例如，支持苏南重点城市探索“人地钱”挂钩配套政策制度，推动财政转移支付、新增建设用地计划指标配置与农业转移人口流向相匹配；推动杭甬温地区在保证数据安全的前提下，推进政府部门及国有企业数据协同共享；支持粤港澳大湾区加大对事业编制统筹力度，促进人才自由流动；推动成渝地区双城经济圈实现要素市场一体化。通过两年左右的试点，及时总结，规范提升试点地区的成功经验和做法，在全国范围内复制推广，形成以点带面、整体推进的格局。

 

　　经过约两年的试点，要及时总结并规范提升试点地区的成功经验与做法，在全国范围内进行复制推广，形成以点带面、整体推进的良好格局。

 

　　要素市场化改革已被纳入“十四五”“十五五”规划，是今后经济体制改革的一项重要任务。因此，各地不应等待观望，要加快按照中央总体要求，大胆试、大胆闯。西安西咸新区自2023年以来，探索推进要素市场化配置综合改革，在科技、资源环境、数据等要素市场化改革方面形成很好经验，2025年《中国经济年鉴》对此给予充分肯定。

 

　　要素市场化配置改革是新时代全面深化改革的重要任务，是推动高质量发展的关键举措，也是“十五五”时期构建高水平社会主义市场经济体制的核心任务。党的二十届四中全会对要素市场化配置改革的再次强调，彰显了党中央深化改革的坚定决心和战略定力。随着改革的不断深入，各项要素的活力将得到充分释放，配置效率将持续提升，必将为我国经济高质量发展注入强劲动力，为全面建设社会主义现代化国家提供保障、作出贡献。